论政府主导型农村宅基地退出中农民参与权的保护
摘 要随着城市化过程的加速，农民通过退出宅基地来满足其提高经济收入及改善居住情况的愿望，宅基地转化成资本成为一种新的趋向。但是在现实中由于宅基地退出机制的缺失，在农村宅基地退出中农民的参与权并没有得到很好的维护，农民基本的知情、参与权利都受到各种各样的限制，而农民的维权意识也显得很是薄弱。对此，本文认为应该发挥村集体的宣传作用，尊重农民意愿；在法律上明确农民享有的权利；建立有效的公众参与制度；提高农民的维权能力。
目录
摘要 1
关键字 1
Abstact 1
Keywords 1
绪论 1
一、政府主导型农村宅基地退出概述 2
（一）宅基地的定义 2
（二）宅基地退出 2
（三）宅基地退出内涵研究 2
（四）宅基地退出主要方式 2
（五）政府主导型宅基地退出的特点 3
（六）政府主导型宅基地退出存在的问题 3
二、政府主导型农村宅基地退出中的农民参与权受损现状分析 4
（一）宅基地退出中农民有参与权 4
（二）农民参与权受侵害的现状 5
三、政府主导型农村宅基地退出中农民参与权受损成因 5
（一）政策宣传不到位，农民意愿难以表达 5
（二）宅基地退出中农民的参与权欠缺具体法律规定 6
（三）公众参与制度缺失 6
（四）农民自身维权能力弱 6
四、对政府主导型农村宅基地退出中农民参与权保护的建议 7
（一）发挥村集体宣传作用，充分尊重农民意愿 7
（二）在法律上明确规定农民享受的权利 7
（三）建立有效的公众参与制度 7
（四）提高农民维权能力 8
结语 8
致谢 8
参考文献 9
论政府主导型农村宅基地退出中农民参与权的保护
引言
绪论
宅基地承被很多农民视为保障其生存的最后一道保险,为了解决当前城镇建设用地紧张的难题，各地政府提出了农村宅基地退出这项制度，要求地方政府在主导宅基地退出中充分尊重农民的意愿，做好宅 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072#
基地退出的有序、合法退出，让农民安居乐业。但是，因为相关轨制不健全、农民处于劣势地位等原因，地方政府在宅基地退出中严重损害了农民参与权，因此导致的社会矛盾已经威胁到我国社会稳定和城乡一体化发展进程。近年宅基地退出问题虽已成为被各位专家和学者研究的热点课题，但对于宅基地退出过程中农民参与权保护问题进行深入研究的理论成果还比较少见。对于宅基地退出中农民参与权受损的成因的分析，大多数研究只是关注于地方政府主导退出的"急功近利”行为、收益分配机制缺失、宅基地用益物权不完善等利益分配层面，却缺少从农民参与角度出发的系统研究。所以，剖析存在于宅基地退出中的农民参与权受损问题，保护宅基地退出中农民参与权，对解决我国土地利用紧张具有十分重要的意义。
一、政府主导型农村宅基地退出概述
（一）宅基地的定义
宅基地是指法律赋予农民的、允许其建造基础生活设施的、保障其基本居住的土地。它附属的基础生活设施是以农民院墙为限向里以内的其他用地。但宅基地的所有权属于农村集体经济组织，而不是属于农民个人所有。
（二）宅基地退出
农村宅基地的退出不仅指向由于农民的身份完全改变为城镇居民导致的宅基地使用权完全退出；还包括农民由于土地征用、综合整治、自然不可抗力和改善条件发生的原宅基地使用权的腾退及新宅基地使用权的调整。宅基地退出的目的是节约集约利用农村集体建设用地，保护土地尤其是耕地资源[1]。
（三）宅基地退出内涵的研究
目前关于宅基地退出内涵的研究有三种不同的观点。
第一种观点认为宅基地退出仅指拥有宅基地农民的自愿退出，认为宅基地退出应该符合现有的条件有序开展，充分尊重农民意愿，不能强迫农民退出[6]。第二种观点认为，宅基地退出既包括拥有宅基地农民的自愿退出，也包括政府在特殊情况下对农民强制回收宅基地的情况[7]。第三种观点则认为，农村宅基地退出具有丰富的内涵，包括:一是用村庄整理的手段缩小居民的居住面积，并将退出的土地复垦转化为其他农业用地;二是通过农民自愿进行宅基地退出，减少农村建设用地总规模;三是将农民的居住土地转为其他用途的建设用地，为农村社会经济发展提供土地资源[8]。
在退出模式上，各地开展了各式各样的探索，其中“宅基地换房”模式影响比较大。何缨分析了“宅基地换房”在法律层面上的问题，指出天津的“宅基地换房”模式并不符合当前国家关于炸基地退出的相关法律规定和政策规定，而北京的“宅基地换房”模式在法律规定的范畴之内。应该建立农村宅基地退出的体系，促进城乡一体化发展，使得“宅基地换房” 逐步合法化[9]。吴远来比较了对天津、北京、上海等地的“宅基地换房”，认为宅基地退出的最终目的应该是实现农民的参与权，包括土地参与权和财产参与权[10]。陈修玲经过实地调查认为当前的宅基地退出工作以政府推动为主，政府的行政主导性太强，农民的参与权很难得到保证，所以其权益的损害也就在所难免[11]。与此相反，崔丽娟认为“宅基地换房”与“双交换”试验在操作过程中体现出来的是政府自上而下推动的模式，尽管属于强制性的制度变迁过程，但是这中方式能够集中社会力量办大事，节约社会自愿，在促进宅基地退出同事，增加农民的收益。目前的宅基地退出中展现最多的是政府的强制性，没有很好的反映出农民的意愿[12]。
（四）宅基地退出的主要方式
目前各地在宅基地退出方面的探索和实践各有特色，根据宅基地退出的组织主体不同，主要可分为政府主导型、村民自发型、企业推动型和市场配置型四种类型[13]。
1.政府主导型
宅基地退出从发动、宣传、规划、实行到补偿一系列过程都由政府来进行。目前地方宅基地退出大多采用此种方式。政府主导型有其特有的优势:能够集中社会力量，集中社会资源，通过各政府部门的通力合作，合理规划布局，整合各种资源，进行高效率的宅基地退出。目前政府主导型退出的动力，一是通过新农村建设引导宅基地退出，常见于经济较发达地区和平原地区;二是通过“城乡建设用地增减挂钩”政策实施的退出，主要存在于城乡结合部和改革试验区;三是通过旧村改造或生态移民而实施的退出，常见于偏僻山区或者规避自然灾害区;四是存在于城镇化进程中的宅基地退出，包括城中村治理、宅基地换房等，主要存在于经济较发达地区。
2.村民自发型
就是在政府指导和监督下，村集体或村委会作实施为主体而进行的宅基地退出。该方式以需求为导向，充分尊重村民意愿，村民参与积极性高、主动性强，要求村委会凝聚力强、工作能力突出，操作过程充分公开、公平和公正。
3.企业推动型
企业作为退出的推动者，能够提供充足的资金以填补宅基地退出和补偿过程中的资金缺口。政府则主要发挥引导、协调和监督职能，不直接参与具体运作。该方式一方面使宅基地退出需要的庞大资金难题得到解决，一方面也改善了退出农民的生活水平，为农民创造了就业和增收的机会，实现了企业与农民的互利共赢，具有明显的活力和后续发展潜力。
目录
摘要 1
关键字 1
Abstact 1
Keywords 1
绪论 1
一、政府主导型农村宅基地退出概述 2
（一）宅基地的定义 2
（二）宅基地退出 2
（三）宅基地退出内涵研究 2
（四）宅基地退出主要方式 2
（五）政府主导型宅基地退出的特点 3
（六）政府主导型宅基地退出存在的问题 3
二、政府主导型农村宅基地退出中的农民参与权受损现状分析 4
（一）宅基地退出中农民有参与权 4
（二）农民参与权受侵害的现状 5
三、政府主导型农村宅基地退出中农民参与权受损成因 5
（一）政策宣传不到位，农民意愿难以表达 5
（二）宅基地退出中农民的参与权欠缺具体法律规定 6
（三）公众参与制度缺失 6
（四）农民自身维权能力弱 6
四、对政府主导型农村宅基地退出中农民参与权保护的建议 7
（一）发挥村集体宣传作用，充分尊重农民意愿 7
（二）在法律上明确规定农民享受的权利 7
（三）建立有效的公众参与制度 7
（四）提高农民维权能力 8
结语 8
致谢 8
参考文献 9
论政府主导型农村宅基地退出中农民参与权的保护
引言
绪论
宅基地承被很多农民视为保障其生存的最后一道保险,为了解决当前城镇建设用地紧张的难题，各地政府提出了农村宅基地退出这项制度，要求地方政府在主导宅基地退出中充分尊重农民的意愿，做好宅 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072#
基地退出的有序、合法退出，让农民安居乐业。但是，因为相关轨制不健全、农民处于劣势地位等原因，地方政府在宅基地退出中严重损害了农民参与权，因此导致的社会矛盾已经威胁到我国社会稳定和城乡一体化发展进程。近年宅基地退出问题虽已成为被各位专家和学者研究的热点课题，但对于宅基地退出过程中农民参与权保护问题进行深入研究的理论成果还比较少见。对于宅基地退出中农民参与权受损的成因的分析，大多数研究只是关注于地方政府主导退出的"急功近利”行为、收益分配机制缺失、宅基地用益物权不完善等利益分配层面，却缺少从农民参与角度出发的系统研究。所以，剖析存在于宅基地退出中的农民参与权受损问题，保护宅基地退出中农民参与权，对解决我国土地利用紧张具有十分重要的意义。
一、政府主导型农村宅基地退出概述
（一）宅基地的定义
宅基地是指法律赋予农民的、允许其建造基础生活设施的、保障其基本居住的土地。它附属的基础生活设施是以农民院墙为限向里以内的其他用地。但宅基地的所有权属于农村集体经济组织，而不是属于农民个人所有。
（二）宅基地退出
农村宅基地的退出不仅指向由于农民的身份完全改变为城镇居民导致的宅基地使用权完全退出；还包括农民由于土地征用、综合整治、自然不可抗力和改善条件发生的原宅基地使用权的腾退及新宅基地使用权的调整。宅基地退出的目的是节约集约利用农村集体建设用地，保护土地尤其是耕地资源[1]。
（三）宅基地退出内涵的研究
目前关于宅基地退出内涵的研究有三种不同的观点。
第一种观点认为宅基地退出仅指拥有宅基地农民的自愿退出，认为宅基地退出应该符合现有的条件有序开展，充分尊重农民意愿，不能强迫农民退出[6]。第二种观点认为，宅基地退出既包括拥有宅基地农民的自愿退出，也包括政府在特殊情况下对农民强制回收宅基地的情况[7]。第三种观点则认为，农村宅基地退出具有丰富的内涵，包括:一是用村庄整理的手段缩小居民的居住面积，并将退出的土地复垦转化为其他农业用地;二是通过农民自愿进行宅基地退出，减少农村建设用地总规模;三是将农民的居住土地转为其他用途的建设用地，为农村社会经济发展提供土地资源[8]。
在退出模式上，各地开展了各式各样的探索，其中“宅基地换房”模式影响比较大。何缨分析了“宅基地换房”在法律层面上的问题，指出天津的“宅基地换房”模式并不符合当前国家关于炸基地退出的相关法律规定和政策规定，而北京的“宅基地换房”模式在法律规定的范畴之内。应该建立农村宅基地退出的体系，促进城乡一体化发展，使得“宅基地换房” 逐步合法化[9]。吴远来比较了对天津、北京、上海等地的“宅基地换房”，认为宅基地退出的最终目的应该是实现农民的参与权，包括土地参与权和财产参与权[10]。陈修玲经过实地调查认为当前的宅基地退出工作以政府推动为主，政府的行政主导性太强，农民的参与权很难得到保证，所以其权益的损害也就在所难免[11]。与此相反，崔丽娟认为“宅基地换房”与“双交换”试验在操作过程中体现出来的是政府自上而下推动的模式，尽管属于强制性的制度变迁过程，但是这中方式能够集中社会力量办大事，节约社会自愿，在促进宅基地退出同事，增加农民的收益。目前的宅基地退出中展现最多的是政府的强制性，没有很好的反映出农民的意愿[12]。
（四）宅基地退出的主要方式
目前各地在宅基地退出方面的探索和实践各有特色，根据宅基地退出的组织主体不同，主要可分为政府主导型、村民自发型、企业推动型和市场配置型四种类型[13]。
1.政府主导型
宅基地退出从发动、宣传、规划、实行到补偿一系列过程都由政府来进行。目前地方宅基地退出大多采用此种方式。政府主导型有其特有的优势:能够集中社会力量，集中社会资源，通过各政府部门的通力合作，合理规划布局，整合各种资源，进行高效率的宅基地退出。目前政府主导型退出的动力，一是通过新农村建设引导宅基地退出，常见于经济较发达地区和平原地区;二是通过“城乡建设用地增减挂钩”政策实施的退出，主要存在于城乡结合部和改革试验区;三是通过旧村改造或生态移民而实施的退出，常见于偏僻山区或者规避自然灾害区;四是存在于城镇化进程中的宅基地退出，包括城中村治理、宅基地换房等，主要存在于经济较发达地区。
2.村民自发型
就是在政府指导和监督下，村集体或村委会作实施为主体而进行的宅基地退出。该方式以需求为导向，充分尊重村民意愿，村民参与积极性高、主动性强，要求村委会凝聚力强、工作能力突出，操作过程充分公开、公平和公正。
3.企业推动型
企业作为退出的推动者，能够提供充足的资金以填补宅基地退出和补偿过程中的资金缺口。政府则主要发挥引导、协调和监督职能，不直接参与具体运作。该方式一方面使宅基地退出需要的庞大资金难题得到解决，一方面也改善了退出农民的生活水平，为农民创造了就业和增收的机会，实现了企业与农民的互利共赢，具有明显的活力和后续发展潜力。
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