试论农村土地征收程序的完善
试论农村土地征收程序的完善[20200505152509]
摘要：随着中国经济的飞速发展、城市化水平不断提高，特别是我国实行新型城市化战略以来，为满足城市扩张与经济发展的需要，在我国土地二元制的结构下，大量农村集体所有土地通过征收制度成为国有土地。然而，现行的土地征收程序却并不完善，引发了诸多问题，被征地农民的权利并未得到有效保护。本课题从土地征收程序的理论学说、当前土地征收程序存在问题入手，探索现行土地征收程序出现问题的成因，试图对土地征收程序完善提出建议，以期为实践提供一定的参考。
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关键字:土地征收；正当程序；公共利益；征收程序的完善
目录
摘要1
关键词1
Abstract1
Key words1
引言1
一、土地征收及土地征收程序2
（一）土地征收 2
（二）我国现行土地征收程序2
二、 当前土地征收程序不完善引发的现实后果3
（一）土地征收权滥用，违规征地屡禁不止3
（二）征地效率两级分化，效率公平难以兼顾3
（三）农民权利受侵害，征地矛盾丛生3
三、 当前我国农村土地征收程序问题的深层原因3
（一）公共利益界定不明确，程序漏洞易被利用4
（二）合法性审查缺失，征收权缺乏有效监督4
（三）征地补偿存在争议，易产生对立情绪4
（四）司法救济不健全，农民申诉无门4
四、 农村土地征收程序的法律完善建议5
（一）公共利益审查前置，建立产权交易市场5
（二）强化各环节监督，严格事实认定5
（三）补偿严格依照程序，落实土地收益分配6
（四）拓宽农民参与渠道，健全法律救济制度6
致谢6
参考文献8
试论农村土地征收程序的完善
引言
引言
农村土地集体所有制是我国基本土地制度的重要一个方面，建国以来，我国土体受到国家政策影响先后经历了耕者有其田的私有制、社会主义公有制以及改革开放后的家庭联产承包责任制度，进入21世纪以来，有鉴于土地使用权分散、小农生产产能低下的弊病，国家开始了推动农村土地流转的工作。伴随着经济社会的发展，特别是国家实行新型城镇化战略以来，现行的土地制度暴露出越来越多的问题与缺陷，城乡土地的二元制结构已成为了限制 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥3^5`1^9`1^6^0`7^2$
我国城乡一体化的最主要障碍，一方面农村集体土地在确保基本耕地面积之外出现了土地收益少、土地价值增长慢、土地利用率低等问题，难以推动农业的发展、农村的建设和农民的增收致富；另一方面城市国有土地面积有限，人口增长和生活用地、建设用地面积的矛盾越来越尖锐。在此背景下，征收农村集体土地变为国有土地成为了兼顾城乡发展、推动城镇化发展的重要突破口。然而在现实实践中，因为国家法律、法规的滞后性，对于集体土地征收程序的规范失位，出现了征地效率两级分化、征地成本过高、违规征收侵害农民权利等问题，更有甚者酿成了大规模群体性事件，造成了一定的动荡与极大的损失。规范土地征收程序已经成为了社会各界关注的热点，2014年元月中共中央、国务院联合印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（即2014年中央“一号文件”）就加快征地制度的改革一事明确提出了“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的意见，体现了我国最高决策层对于土地征收制度完善的思考与建议。
当前，尽快规范、完善征地程序成为大势所趋，本文旨在结合法学理论与实践需要，从土地征收及土地征收的法理根据、当前我国农村土地征收中存在的程序问题、土地征收程序问题的形成原因、农村土地征收程序的法律完善建议等四个方面探究如何规范现有征收制度、构建集体土地征收的正当程序，以期对现实实践提出建议，推动农村土地征收向规范化、效益化发展，实现真正意义上征收方之政府与被征收方之农村、农民的共赢。
一、 土地征收及土地征收程序
我国《宪法》第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这一条文的规定从根本大法的高度确立了土地征收制度，同时也赋予了政府进行土地征收的行政权力。此后，物权法、土地管理法也对土地征收进行了法律规定，为政府行使土地征收权、进行土地所有权变更提供了法理依据和支持。
（一）土地征收
土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。民法学上的土地征收是一种动态上的权利变化，是从物权角度体现法律主体改变的法律行为。与土地征用只改变土地使用权和收益权不同，土地征收是建立在土地基本的所有权上的改变。梁慧星教授就提出：所谓征收，是指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权。[1]
土地征收权是法律赋予政府基于公共利益的需要进行土地物权改变的权利。土地征收权的渊源从我国宪法、法律得到了充分的体现，在实践上这项公权力为政府进行城市扩张和土地开发建设提供了依据。土地征收权本身作为一种行政权，调整的对象却是民事权利义务关系，基于民法学最基本的私权神圣、公平、平等的法律价值，土地征收权的使用应兼顾征地方与被征地方双方的利益。在现实实践中，征地程序是保证土地征收权合理、合法应用的关键所在，有必要从程序角度约束土地征收权的使用。
（二）我国现行土地征收程序
现行的土地征收程序由两次公告程序、一次登记程序与听证程序等环节构成，即“两公告一登记”制度。该项程序是由国务院颁布的土地管理法实施条例进行规定的。依照该项程序，一片土地的征收应当先由省级以上人民政 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥3^5`1^9`1^6^0`7^2$
府批准，从开始到完成，第一次公告由县级以上地方人民政府进行和组织实施，公告内容包括征地批准的机关、文号、时间和批准用途；被征用土地的所有权人，土地的位置、地类和面积的具体信息；补偿标准和安置途径；办理补偿登记的时间期限与地点等四个方面。第二次公告是由国土行政主管部门负责实施，要求严格根据省级以上政府的批准文件，在第一次公告后45天内，以村为单位公告拟订征地的补偿及安置方案。而该项程序中的登记指的是被征收土地的权益人持权益证明到当地国土资源部门办理征地补偿登记。此外，该项条例还规定了听证的程序，即当被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径存在异议申请听证的，听证由当地的土地行政部门组织。
现行的土地征收程序已经做到了由省级以上政府进行高位审批的严格把关，并在征收土地的用途上进行了严格的限制。这些规定产生了一定的积极作用，但是并不能解决征地程序中存在的其他问题。必须看到现行的征收程序仅规范了土地征收的部分环节，无法对整个征收环节构建正当程序保护，且仍有漏洞可循，难以解决土地征收中出现的争议和矛盾。
二、 当前土地征收程序不完善引发的现实后果
我国宪法和法律确定的现行的土地征收程序主要由“两公告一登记”和听证的程序组成。这些程序规定虽然对于土地征收合法进行与农民权利保护起到了一定的作用，然而伴随着现实城镇化发展的需要，特别是近年来新型城镇化建设的兴起，现行土地征收程序引发的问题越来越显著，如若不对征地程序缺陷引发的问题加以解决处理，必然会影响我国经济发展与社会稳定。近年来，我国不合理的土地征收程序缺陷引发了诸多问题，这些问题直接作用在作为主体的征地方与被征地方的身上，主要包括一下三个方面。
摘要：随着中国经济的飞速发展、城市化水平不断提高，特别是我国实行新型城市化战略以来，为满足城市扩张与经济发展的需要，在我国土地二元制的结构下，大量农村集体所有土地通过征收制度成为国有土地。然而，现行的土地征收程序却并不完善，引发了诸多问题，被征地农民的权利并未得到有效保护。本课题从土地征收程序的理论学说、当前土地征收程序存在问题入手，探索现行土地征收程序出现问题的成因，试图对土地征收程序完善提出建议，以期为实践提供一定的参考。
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关键字:土地征收；正当程序；公共利益；征收程序的完善
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摘要1
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Abstract1
Key words1
引言1
一、土地征收及土地征收程序2
（一）土地征收 2
（二）我国现行土地征收程序2
二、 当前土地征收程序不完善引发的现实后果3
（一）土地征收权滥用，违规征地屡禁不止3
（二）征地效率两级分化，效率公平难以兼顾3
（三）农民权利受侵害，征地矛盾丛生3
三、 当前我国农村土地征收程序问题的深层原因3
（一）公共利益界定不明确，程序漏洞易被利用4
（二）合法性审查缺失，征收权缺乏有效监督4
（三）征地补偿存在争议，易产生对立情绪4
（四）司法救济不健全，农民申诉无门4
四、 农村土地征收程序的法律完善建议5
（一）公共利益审查前置，建立产权交易市场5
（二）强化各环节监督，严格事实认定5
（三）补偿严格依照程序，落实土地收益分配6
（四）拓宽农民参与渠道，健全法律救济制度6
致谢6
参考文献8
试论农村土地征收程序的完善
引言
引言
农村土地集体所有制是我国基本土地制度的重要一个方面，建国以来，我国土体受到国家政策影响先后经历了耕者有其田的私有制、社会主义公有制以及改革开放后的家庭联产承包责任制度，进入21世纪以来，有鉴于土地使用权分散、小农生产产能低下的弊病，国家开始了推动农村土地流转的工作。伴随着经济社会的发展，特别是国家实行新型城镇化战略以来，现行的土地制度暴露出越来越多的问题与缺陷，城乡土地的二元制结构已成为了限制 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥3^5`1^9`1^6^0`7^2$
我国城乡一体化的最主要障碍，一方面农村集体土地在确保基本耕地面积之外出现了土地收益少、土地价值增长慢、土地利用率低等问题，难以推动农业的发展、农村的建设和农民的增收致富；另一方面城市国有土地面积有限，人口增长和生活用地、建设用地面积的矛盾越来越尖锐。在此背景下，征收农村集体土地变为国有土地成为了兼顾城乡发展、推动城镇化发展的重要突破口。然而在现实实践中，因为国家法律、法规的滞后性，对于集体土地征收程序的规范失位，出现了征地效率两级分化、征地成本过高、违规征收侵害农民权利等问题，更有甚者酿成了大规模群体性事件，造成了一定的动荡与极大的损失。规范土地征收程序已经成为了社会各界关注的热点，2014年元月中共中央、国务院联合印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（即2014年中央“一号文件”）就加快征地制度的改革一事明确提出了“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的意见，体现了我国最高决策层对于土地征收制度完善的思考与建议。
当前，尽快规范、完善征地程序成为大势所趋，本文旨在结合法学理论与实践需要，从土地征收及土地征收的法理根据、当前我国农村土地征收中存在的程序问题、土地征收程序问题的形成原因、农村土地征收程序的法律完善建议等四个方面探究如何规范现有征收制度、构建集体土地征收的正当程序，以期对现实实践提出建议，推动农村土地征收向规范化、效益化发展，实现真正意义上征收方之政府与被征收方之农村、农民的共赢。
一、 土地征收及土地征收程序
我国《宪法》第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这一条文的规定从根本大法的高度确立了土地征收制度，同时也赋予了政府进行土地征收的行政权力。此后，物权法、土地管理法也对土地征收进行了法律规定，为政府行使土地征收权、进行土地所有权变更提供了法理依据和支持。
（一）土地征收
土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。民法学上的土地征收是一种动态上的权利变化，是从物权角度体现法律主体改变的法律行为。与土地征用只改变土地使用权和收益权不同，土地征收是建立在土地基本的所有权上的改变。梁慧星教授就提出：所谓征收，是指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权。[1]
土地征收权是法律赋予政府基于公共利益的需要进行土地物权改变的权利。土地征收权的渊源从我国宪法、法律得到了充分的体现，在实践上这项公权力为政府进行城市扩张和土地开发建设提供了依据。土地征收权本身作为一种行政权，调整的对象却是民事权利义务关系，基于民法学最基本的私权神圣、公平、平等的法律价值，土地征收权的使用应兼顾征地方与被征地方双方的利益。在现实实践中，征地程序是保证土地征收权合理、合法应用的关键所在，有必要从程序角度约束土地征收权的使用。
（二）我国现行土地征收程序
现行的土地征收程序由两次公告程序、一次登记程序与听证程序等环节构成，即“两公告一登记”制度。该项程序是由国务院颁布的土地管理法实施条例进行规定的。依照该项程序，一片土地的征收应当先由省级以上人民政 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥3^5`1^9`1^6^0`7^2$
府批准，从开始到完成，第一次公告由县级以上地方人民政府进行和组织实施，公告内容包括征地批准的机关、文号、时间和批准用途；被征用土地的所有权人，土地的位置、地类和面积的具体信息；补偿标准和安置途径；办理补偿登记的时间期限与地点等四个方面。第二次公告是由国土行政主管部门负责实施，要求严格根据省级以上政府的批准文件，在第一次公告后45天内，以村为单位公告拟订征地的补偿及安置方案。而该项程序中的登记指的是被征收土地的权益人持权益证明到当地国土资源部门办理征地补偿登记。此外，该项条例还规定了听证的程序，即当被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径存在异议申请听证的，听证由当地的土地行政部门组织。
现行的土地征收程序已经做到了由省级以上政府进行高位审批的严格把关，并在征收土地的用途上进行了严格的限制。这些规定产生了一定的积极作用，但是并不能解决征地程序中存在的其他问题。必须看到现行的征收程序仅规范了土地征收的部分环节，无法对整个征收环节构建正当程序保护，且仍有漏洞可循，难以解决土地征收中出现的争议和矛盾。
二、 当前土地征收程序不完善引发的现实后果
我国宪法和法律确定的现行的土地征收程序主要由“两公告一登记”和听证的程序组成。这些程序规定虽然对于土地征收合法进行与农民权利保护起到了一定的作用，然而伴随着现实城镇化发展的需要，特别是近年来新型城镇化建设的兴起，现行土地征收程序引发的问题越来越显著，如若不对征地程序缺陷引发的问题加以解决处理，必然会影响我国经济发展与社会稳定。近年来，我国不合理的土地征收程序缺陷引发了诸多问题，这些问题直接作用在作为主体的征地方与被征地方的身上，主要包括一下三个方面。
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