公务员引咎辞职制度的实践及其完善
引咎辞职制度是公务员特别是领导干部因自身能力不足或自身存在的过错行为，由本人主动辞去现任领导职务的一种问责制度。存在制度规定不具有法律权威性、主体界定不明确、适用范围过于狭窄、后续管理缺位、容易沦为被滥用的策略性工具等问题，引咎辞职制度并没有发挥其应有的作用，其原因表现为制度缺乏法律权威性且构建不足，使得引咎辞职制度在运行中阻碍重重，不能达到预先的制度效果。建议应通过明确引咎辞职制度的主体、范围和法定程序，并配以完善的安置制度来促进该制度的实施。关键字责任政府；引咎辞职；辞职主体；辞呈审核The Practice and Perfection of Civil Servants’ Duty Dereliction Resignation System in ChinaStudent majored in Law JIANG Yu Tutor LU HongAbstract:Resignation system is a system which is established for civil servants, especially forleading cadres, to quit from leadership position due to insufficient capability. However, we are now in the early stage of construction.Deficiency of the system including imperfect legal authority,ambiguous main body definition, narrow scope and absence of management measures for follow-ups.There is no effective that the system have introduced more than a decade.The reason is lack of legal authority and construction,in the operation of the resignation system in those barriers, system cannot achieve t *好棒文|www.hbsrm.com +Q: *351916072*
he anticipated effect.Therefore, this article suggest should be defined by the body of the resignation system, scope and legal procedures, and improve the system of resettlement to promote the implementation of the system.Key Words:Responsible Government;Civil ServantsDuty Dereliction Resignation System;Resign-ation Subject;Resignation Auditing“引咎辞职”在我国历史上的记载最早可追溯到春秋时期的“李离伏剑”典故，当代引咎辞职制度经过十几年的实践探索，终在2005年在法律层面上确定了引咎辞职制度，通过法律条款的规定使该制度的发展轨道正式步入法治化。但由于在具体实施过程中发现了很多阻碍该制度发挥效用的问题，本文从公务员引咎辞职制度的概述、实施中存在的问题、原因深层剖析及制度完善等方面进行阐述。一、引咎辞职制度概述 （一）引咎辞职制度的涵义 根据《公务员法》第82条的规定，公务员引咎辞职是指担任领导职务的公务员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，而由本人主动提出辞去现任领导职务的一种问责制度。 关于引咎辞职制度本身的理解第一，引咎辞职者并没有触犯法律、违反党纪，因此其对相关事件并不负行政责任，当然这种责任也不是一般意义上的法律责任，而是引咎辞职者因感到内疚、道德上的自律以及舆论的谴责而辞职；第二，引咎辞职强调的另一点是行为的作出是相关领导干部的主观能动行为，当然也有些规章制度将责令辞职作为保证引咎辞职制度顺利实施的强制性措施；第三，引咎辞职的领导干部对相关事件更多的负有间接上的领导责任，只有少数情况下是针对领导干部道德缺失方面的直接责任。[1]13（二）我国引咎辞职制度的缘起与发展“引咎辞职”制度的产生最早可追溯到春秋时期。据说当时晋国的狱官李离，在审案的过程中，由于误听了他人的一面之词，将一案当事一方冤死。待到真相大白后，李离主动向晋文公陈述了自己的过错，要求受到惩罚，虽然在晋文公不愿追究其责，甚至主动为其开脱的情况下，李离由于受到内心的谴责，依然伏剑而死。在此可将我国公务员“引咎辞职”制度的发展归为以下三个阶段1.初创阶段1995年～2002年 该阶段主要是借鉴和总结其他国家的关于“引咎辞职”的相关做法，并常以“暂行”、“试行”这样的条例出现，比如，1995年中央以“暂行条例”的形式首次提出要建立领导干部辞职制度。[2] 2.具体实施阶段2003年～2005年 该阶段始于2003年由于非典事件的全面爆发而产生的“问责风暴”，时任卫生部部长的张文康引咎辞职、北京市市长的孟学农两度“引咎辞职”等相关事件开始为公众所关注，学界也开始对“引咎辞职”的主体范围、对“咎”的程度规定不明导致的认识偏差以及由于法律规定的缺失导致引咎辞职程序不明确和引咎辞职者的安置等方面开展反思。3.入法阶段2006年至今 在《公务员法》实施前夕，松花江环境污染事件在社会上产生了较为恶劣的影响，为此国家环保总局局长解振华因对该事件承担领导责任而向国务院进行引咎辞职并获准。这一事件，对《公务员法》中引咎辞职条款的适用指明了方向，对落实责任追究制度具有重要的意义。[3] （三）施行引咎辞职制度的理论基础引咎辞职的法律化，对增强公务员的责任意识，通过减少履行职务过程中的失误来降低重大事故的发生的概率具有一定的积极作用。但是由于我国关于引咎辞职的条款规定较抽象，理论界对引咎辞职制度的相关问题还没有妥善的方案予以解决，目前还处于需要进一步研究的阶段。理论界的主要观点如下1.责任政府理论 关于责任政府，可理解为政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其表示不信任或他们提出的重要政策遭到失败，他们必须辞职。这个定义意味着政府必须对公众提出的合理要求予以满足或给予积极回应，对法律赋予的职责必须有效率地执行，否则就要对其行为的后果负责，承担相应的法律或行政责任。[4]相对于行使权力而言，政府为其相应的行为后果承担责任才是其首要意义，法律赋予政府的每一项权利，都意味着当出现滥用职权或行政不作为的时候，政府就要承担与之相对应的责任。事实上，责任政府理论在行政法权责统一原则下有深刻体现，其核心内容为有权必有责、权与责相适应，使政府时刻处于一种责任状态。总之，责任政府要求其必须对公众负责，要以人民的利益作为行使权力的出发点，并要对其行为行使不当而产生的后果承担责任。[5]19在我国，政府一直通过对公务人民的违法行为追究法律责任的方式来践行责任政府理念，但是对担任领导职务的公务员在履行职务过程中因“咎”产生的重大损失却缺乏与之相适应的追责机制。这在客观上也成为我国问责制度的一个空缺。探其根源，引咎辞职制度的建立与责任政府理论有着紧密的联系，其建立在某种意义上是以责任政府理论为基础的，因此在实践中，以权责一致的原理为运行基础，是政府行使权力的必然要求。[6]11我国引咎辞职制度的日益细化就是对责任政府理念的反映。2014年9月，湖南省岳阳市平江县县委书记田自力以“火电事件”的责任担当者为由引咎辞职，体现出政府领导对群众聚集公共事件的责任承担。 2.行政伦理理论 行政伦理是指国家行政机关工作人员在行政过程中应遵守的行为准则和道德规范。公务员履行职务的行为，不仅是遵守法律和规范的产物，同时也是践行行政伦理规范的结果，而它的一个重要目的就是能够确保领导干部对自己的行为主动承担责任。库珀在他的著作《行政伦理学实现行政责任的途径》中明确指出了公共行政人员处于“多种多样的、相对变动的”现代社会环境中，肩负着责任的双重属性客观责任，即公共行政人员必须秉着对法律、公众负责的态度履行职务；主观责任，公共行政人员要按照自己的良知和信仰履行职务，要在公务活动中培养自己的责任意识。[7]所以，《公务员法》将引咎辞职制度上升到法律高度，符合社会公众对担任领导职务的公务员职业伦理道德提升的诉求。 二、现有引咎辞职制度实践中存在的问题 （一）制度规范层面存在的问题 1.非正式规范性文件成为引咎辞职的重要依据 我国关于引咎辞职的具体实施细则大多散见于党委部门的政策规定、地方性的规范性文件中。[8]15实践中存在的主要问题表现为非正式规范性文件成为引咎辞职的重要依据，比如2015年实行的《浙江省公务员录用考察工作细则（试行）》规定，在录取公务员时，对于有过引咎辞职经历或被责令辞职不满三年的都不予录取。虽然该制度在具体实施过程中各方面都有较详细的参照，引咎辞职制度的具体规定更多的体现在非正式规范性文件中，导致法律权威性、法律执行强制性缺失，使得该制度的实行在执行方面及人民的认可方面都没有取得良好效果。[9]2.引咎辞职制度责任主体界定不明确 引咎辞职制度的顺利实施首先要解决的问题就是明确界定责任主体。只有确定责任主体，领导干部才能对出现重大损害或恶劣的社会影响，负有承担责任的义务。目前，在主体界定方面存在的问题主要表现为内设机构的领导干部及担任非领导职务的干部是否能够成为该制度的责任主体。[10]由于相关规定在这一问题产生了分歧，因此这种体现在制度设计上的冲突势必会影响引咎辞职制度在实践中的运行。3.引咎辞职制度适用范围过于狭窄 目前，关于领导干部必须引“咎”辞职的情形至今还没有明确、具体的规定。在考虑相关领导干部是否需进行引咎辞职时，可将此处的“咎”分为三类一是对履行职务过程中出现的失误具有主观过失；二是因不作为对工作造成重大损失或产生恶劣社会影响；三是对重大事故的发生负有领导责任。但从其实施现状来看，“咎”的范围大多只限于重大安全事故领域，其中尚未有因有悖于社会伦理道德的个人行为而引咎辞职的事件发生。[11]但这在一些发达国家和地区早已成为一种惯例，如德国中央银行德意志联邦银行行长恩斯特，因两年前让另一家银行支付自己在豪华酒店的住宿费用，于2004年4月7日引咎辞职。 （二）制度实施层面存在的问题 1.实施程序与法律程序不尽符合 正当程序是引咎辞职制度得以顺利推行的必备要素，但现行法律中缺少关于引咎辞职的程序性方面规定。表现在实施程序方面，即批准引咎辞职的机关与法律规定不尽符合。《党政公务员辞职暂行规定》第16条规定，领导干部本人可向党委提出引咎辞职，党委同意其辞职后，按照有关规定办理。但我国《宪法》第101条明确规定，各级人大有权罢免由其选举的领导干部。这样就在引咎辞职的批准主体的确定上出现了规范性文件与法律规定的不一致。[12] 2.引咎辞职异化为规避法律责任的“避风港” 我国的引咎辞职制度中所呈现的责任形式不同于一般的法律责任和行政责任，它是领导干部对重大损害结果或恶劣社会影响承担责任的一种自责、自究行为，一般情况下不具有强制性，因此在实践中可能会出现各种偏差，总有领导干部在承担责任和引咎辞职两者之间进行权衡，秉着“两害相权取其轻”的原则主动选择引咎辞职来逃避自己所应承担的责任。[13]同时，该制度也极易被政府异化为通过将政府行为转化为个人行为，再通过个人行为来堵住悠悠之口的工具。[5]263.引咎辞职制度沦为被滥用的策略性工具 我国的引咎辞职仅表示领导干部辞去其领导职务，并没有丧失公务员的身份意思表示，但是在引咎辞职制度的有关规定中却并没有对引咎辞职后的待遇、安置、工作内容以及是否能重新启用担任领导职务等人事安排进行清晰明确的规定。2014年修改的《党政领导干部选拔任用工作条例》则规定，引咎辞职者“一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务”。虽然规定在不断进行完善，但在实践中的可操作性仍较低，对于引咎辞职后的领导干部应该如何进行工作安排，上述规定并不能进行妥善解决，在地方在具体实施中所遇到的情况也不尽相同。事实上，这种缺乏明确性规定的情形最易引发道德风险一方面，领导干部发现只要通过辞职来承担相应的责任既能保全自己，而且辞职后还有复出的机会，他们会为了给自己的仕途铺路而选择暂时的引咎辞职；另一方面，在重大责任事故或是恶劣社会影响发生后，基于领导干部引咎辞职后还能够享受原有干部待遇且有可能明降暗升，很多情况下引咎辞职制度作为沦为一种策略性的工具而被滥用。[13]85我国引咎辞职制度存在问题的原因分析 虽然我国公务员引咎辞职制度在制度规范和实施层面都面临着很多困难，但任何一项制度的完善都不是一蹴而就的，因此要在对上述问题进行深入研究的基础上来探析其背后的深层次原因。缺乏法律权威性关于引咎辞职制度缺乏法律权威性，主要表现在法律本身的功能与机制和政府信誉两个方面。关于前者，我国目前关于引咎辞职的规定限于《公务员法》、地方非正式规范性文件中，其中对引咎辞职制度顺利运行必须具备的四个构成要件要素，即主体、对象、客体和程序却没有做出统一明确的规定，从而使得该制度在实际运行过程中阻碍重重。[8]16 政府信任危机是引咎辞职制度的实施缺乏法律权威性的另一个原因。一方面，在现代复杂的政府体系之中，仅通过外在的约束并不能保证客观责任的有效实现，只有加强公务员的道德自律意识和责任感，才能从根源上促使他们积极、认真地履行职务，真正做到为人民服务。[14]但在中国，大多领导干部由于受到官本位思想的长期影响，在出现因自己的主观过失、不作为及对重大安全事故负有领导责任而导致重大损害和恶劣社会影响时，他们很少会出于主动承担责任而引咎辞职，更多的人处在此种情况下考虑到的是如何想办法保住官职、逃脱责任。另一方面表现在每当发生重大事故或因政府的作为、不作为产生恶劣的社会影响时，尽管政府也会就相关事件发布消息，但很多政府并不会积极主动、完整得进行信息公开，而仅靠单薄的解释公众也不能对事件产生准确的理解，比如广西南丹矿难发生后，相关部门统一口径称“是发生了事故，但没有死人”，但最后至少证明了有七十几人死亡，这就使得政府的行为和人民的诉求产生了矛盾。引咎辞职是领导干部的自责、自咎行为，加之政府的信誉危机，使得公众对政府的行为产生了严重的质疑，这也是该制度在实际运行中产生的效果甚微的一个重要原因。制度构建存在不足制度是一种行为规范，是需要人们共同遵守的按照一定程序办事的标准和规则，能够有效规范和约束办事的行为。如果制度构建存在不足，权力的行使就会失去控制，公务员履行职务就会失去组织原则，政府与公众的矛盾就会升级。主要表现为以下两个方面 1.岗位责任制不健全 岗位责任制是为政府机关工作人员切实履行职能、落实责任而制定的制度规范，能够明确岗位的任务和职责，有效实现工作效益。[8]17引咎辞职作为一种特殊法律责任和政治责任的承担方式，在发生重大责任事故或出现恶劣社会影响后，首先应锁定出现问题的具体环节，进而明确主要责任、次要责任或直接责任、间接责任的承担主体，在考虑责任的类型及轻重，只有在符合引咎辞职条件的情形下，才出现责任承担主体进行引咎辞职的情况出现。岗位责任制的建立要求如果出现责任事故，能够迅速判断是哪一环节出错、将直接责任具体到人，其良好运行的前提是对职位、职责、权力有清晰科学的设定，而目前在我国政府机关中并没有建立健全的岗位责任制。[15]2.领导干部政务活动的透明度不高领导干部是否有较强的责任意识和坚决维护人民合法利益的信心是其能否做到主动引“咎”辞职的关键，当他自身欠缺主动承担责任的“勇气”时，就需要有外部监督对失职领导干部及其单位形成压力。在西方国家中，官员的失职行为一旦被媒体知悉，媒体就会进行公开报道，而失职官员如果选择引咎辞职，他还必须在媒体上公开向观众致歉，承认自己的错误并检讨自己的责任，如果在引咎辞职过程中出现令他本人不满或不法的行为，他也可以公开为自己辩解、表明自己的立场；接受失职官员引咎辞职申请的部门就其申请是否批准及其审查过程，媒体也会予以公开报道，这种政治生活的高度透明以及健全的权力制约机制，能有效树立政府及其干部的良形象。相反，我国政治生活和政务活动在此方面普遍表现为一旦有领导干部暴露出问题，政府出于保护自身利益的本能，公开的信息也大多较概括,对于人民群众最关心的涉及到其切身利益、社会热点问题却很少做到完全公开、透明。[16]且所公布的信息无论是在广度上还是深度上，都远远不能满足公众多维立体地认识相关事件的需求，因此在我国除极端案件外，很难对失职的领导干部形成舆论压力。[17]我国引咎辞职制度的完善制度设计不合理、缺乏体系性是引咎辞职制度在实施中面临诸多阻碍的重要原因，西方国家并没有明文对引咎辞职制度进行规定，但由于其完善的制度建构及大众传媒的有效监督，使得该制度发展得很成熟、也很成功。但上述制度在我国并没有像西方国家发展得较为成熟，尤其是新闻媒体的社会监督权利并没有得到很好的发挥，因此需要对引咎辞职制度进行比较完善的设计。（一）明确引咎辞职的主体和范围在西方国家，引咎辞职的适用对象上至国家元首、政府首脑，下至一般的公务人员、企业和社会团体中的领导者。而在我国，引咎辞职只适用于负有主要领导责任、重要领导责任的党政领导干部，并将引咎辞职的领导成员的责任限定为间接责任。但需要指出的是将法院院长纳入到引咎辞职的主体范围显然是不合适的，根据有关规定，法院院长并没有统一领导法院工作的权力，更无权直接干涉法官正在处理的案件，法官在行使其司法职能时互不隶属，若将法院院长纳入到引咎辞职的主体范围之内，就会直接将法院院长的官职与其下属法官出现的重大枉法裁判直接挂钩，这不仅会威胁到司法独立，也会降低司法效率，这与我国司法改革的趋势与司法独立的基本理念是背道而驰的。[6]27-28综上所述，引咎辞职的主体应该是除司法机关以外的负有主要、重要领导责任者，具体包括立法、行政、党委机关及其工作部门的正、副职领导干部。[18]目前我国公务员引咎辞职的责任范围主要局限在重大安全责任事故，领导干部因负有主要或重要的领导责任而引咎辞职。重大安全事故作为近乎唯一的适用范围，使得除此以外的其他情形适用非常少，即使部分地方政府出现需要有领导干部引咎辞职的情况但因具体规定缺少或规定不明，在实践中也会导致实施困难、可操作性低。为了将我们生活的社会建设得更加美好，我国应该将公务员个人的不当行为如隐性失职、决策失误、用人失察、学历造假、公费旅游、利用出国考察机会旅游等所负责任共同纳入到引咎辞职的责任范围。[13]84另外，对于那些在考核中政绩平平、无所建树的领导干部，只要人民群众对其能力提出质疑、有证据表明其确实不适合担任领导职务，应由有关监督主体进行审查，在达到一定标准的前提下要求其离开领导岗位。 （二）明确引咎辞职的法定程序 引咎辞职制度的运行需要明确、透明的程序进行保障，从而对其主体产生约束力。要确保该制度的顺利实施，就要清楚得掌握这个复杂的责任过程是如何运行的。[19]公务员引咎辞职基本需要遵循以下程序个人申请——受理审批——调查公示——工作交接。在此，有以下几点需要注意 第一，当事人意思自治，即引咎辞职只能由申请当事人自愿提出。引咎辞职制度创制的本意就是要求领导干部能够主动地、自愿地承担责任，无论申请当事人是出于对公众的内疚、自责或是因为巨大的舆论压力，亦或是是上级命令其做出辞职行为，都应该是他自己提出辞职申请。[20]当然，促使当事人辞职的另一种就内含着法律上的某种程度的强制性，在其拒不辞职时可由有关部门明确责令其提出辞职。[21]第二，应有明确的针对引咎辞职申请的审核批准机关。实践中，由于审核批准机关有着“承上启下”的作用，因此，有关规定、文件的内容应当与宪法和法律保持一致，任何情况下都应当严格按照宪法和法律所规定的干部管理权限来确定引咎辞职的审核批准机关。需要注意的是，兼任党委、政府职务的领导干部应当根据所辞去的职务的不同向相应的部门提出申请。第三，审查决定及时公示。审查决定做出后，除要将决定书面通知当事人之外，还应当及时、全面通过多种途径向社会进行公示，尤其要对调查过程、处理结果的原因、当事人的后续安排等向社会公开，接受监督。第四，注重对引咎辞职的领导干部的权利救济。为了防止引咎辞职制度沦为政治斗争的工具和被政府误用滥用，有必要在该制度实施过程中保护当事领导干部的合法权益，赋予他们充分、合理的救济权利。也即引咎辞职领导干部若感觉被追究责任有误或者承担的责任太重，他可以向其他机关提出申诉，在规定时间内开始申诉审查程序，在此过程中尤其要保护辞职领导干部的陈述和辩论权利，对于有充足的证据能推翻先前的审查决定的情况，有关机关应该及时将最新的审查核准结果向社会公示，并做出充分、合理的解释。[6]30（三）明确引咎辞职制度的配套制度1.推进政务公开政府的权力来源于人民，一方面，政府有义务主动依法公开信息；另一方面，对于公众申请要获取的相关信息，政府要根据其要求对信息进行合法的公开，确保公众的知情权。但考虑到我国的信息公开尚处于探索阶段、缺少惩戒性规定，许多地方政府并没有按照该法律规定来进行信息公开，因此我国关于信息公开制度的发展仍需要更多的努力。 民主制度的实行是引咎辞职制度得以顺利实施的基础，而社会公众对政府和领导干部的满意度是引咎辞职的重要标准，为了这一标准不落于形式，就要推进政务公开建设，将政府对相关事件的处理结果及时通过各种途径进行公示。[1]14另外，公众对政务公开的目光、议论的话题往往集中在事件的处理过程中，因此，在政务公开中最重要的是将权力的运作过程向社会公开。 2.完善社会监督机制 实践证明仅依靠公务员的道德责任意识来确保该制度的顺利运行是不够的，监督体系的不完善为其逃避责任打开了方便之门。因此，必须完善对公职人员的监督体系，使责任人能对重大事故的后果或恶劣的社会影响主动承担责任，本文认为主要应从两个方面加强监督，从制度上的必要性和强制性方面，要强化权力机关的监督；从社会舆论的角度，要加强新闻媒体和公众对政府及和领导干部的监督。一方面，强化权力机关的监督。在我国，人大是我国的权力机关，它们是民意的直接体现、是人民群众参政议政的主要途径。主要应该从两个方面贯彻和落实人大的问责监督权，首先，对于有“咎”的领导干部，人大根据责任大小或事故的重大程度来启动罢免、质询等刚性问责方式对责任人进行问责监督，对有咎不辞的领导干部形成外在的压力。[22]其次，对于逃避、推脱责任不肯辞职的领导干部，人大可以启动罢免或责令辞职的程序，使其离开领导岗位。 另一方面，加强新闻舆论监督。一个国家的舆论监督的发展程度和水平标志着其法制化和民主化的发展进程，舆论监督通过多种方式、平台汇集民意，为民立言，它虽然不具有法律上的强制力，但却扮演着“社会守望者”的角色，可以让公众能够充分、实时地了解领导干部的权力实施情况，就此对公权力的实施者形成舆论压力。3.健全岗位责任机制 政府建立明确的岗位责任制是将每个部门、科室以及每个岗位的职责、任务、目标等内容具体化，并要求落实责任的制度。[23]它是机关效能建设的基本制度，是落实依法行政、提高工作效率的重要举措。实践中，我国责任政府制度在工作中没有取得应有的实效，其中很大一方面的原因就是政府没有很好得实现“权”与“责”的统一。引咎辞职制度顺利实行的关键就是要根据领导干部所拥有的权力来确定其所应承担的责任，因此，建立明晰的岗位责任制至关重要。一方面，划分党政的职权范围。党政分开是划分党政职权范围的重要一环，我国目前在党政关系这方面面临的主要问题就是分不清是党领导人民，还是人民领导治理党。虽然依照法律，人大是国家权力机关，但是在实际中其权力并不比党的权力高多少，甚至在某些方面处于劣势，因此妥善处理领导干部双重身份的问题迫在眉睫，在清晰划分党政的职权的情形下，针对一起问责事件就可以确定是由书记负责还是行政首长负责。另一方面表现为划清政府各部门间的职责范围，这也是与我国当前政府职能转变的要求相适应的一项必要举措，要合理界定政府的的各个层级、各个部门的职能范围，最好将职责范围具体到各个岗位、工作人员，建立明确的岗位责任制，从而确保在发生事故后能够准确地找到责任承担人，真正从体制上解决权责不清、职能交叉的问题。（四）完善引咎辞职领导干部的安置制度首先，在进行辞职审查时发现想要以罚代罪的引咎辞职者，对其申请应决定不予同意，移交有关部门依法追究其刑事责任。而对那些经审查同意辞去领导职务的公务员，要根据具体情况安排工作，并提供一定的待遇。[8]21 其次，完善规范的跟踪考核机制。在我国，让有能力的引咎辞职者适时复出，能够使国家管理资源充分运用，能够更加体现出引咎辞职制度的理性。那这就出现一系列问题，即用什么标准来确定引咎辞职者在公务员系统中担任什么职位？达到什么标准后引咎辞职者可以重新回到领导岗位上？这时就需要一套完善的跟踪考核机制依法构建科学合理的复出机制来解决上述问题。实践中，可以将跟踪考核的任务赋予引咎辞职者的上级管理单位，这样既有利于引咎辞职者开展工作，由上级单位对其进行考核也能够使人信服，当然还要由同级人大或人大常委会定期进行跟踪核实，从而保证考核情况的真实性。需要注意以下几点一是要在跟踪考核结果的基础上，综合考虑引咎辞职者在考核期间的思想态度、工作能力、工作业绩等情况。二是对引咎辞职者复出的时间和所能担任的职务要有所限制。在实践操作中要严格遵守相关规定，避免出现这边部门刚引咎辞职就在其他部门重新担任领导职务的现象。三是引咎辞职者复出的程序要公开透明，保证公众充分的知情权和参与权。结语 本文分别从制度设计和制度实施两个层面对我国引咎辞职制度发展过程中出现的问题进行分析，并从该制度的设立缺乏法律权威性和制度构建本身存在不足两个层面分析产生问题的原因，并提出完善措施首先，我国引咎辞职在具体规定和实施方面均存在问题，也即关于引咎辞职的规定缺乏法律的权威性及实际的可操作性；而在该制度的具体实施中，实施程序与法律程序不相符合、被异化为逃避责任的“避风港”、容易沦为被滥用的策略性工具方面存在问题，总体执行较难。其次，任何一项制度、法令的完善都不可能是一蹴而就的，就引咎辞职制度而言，制度构建本身存在缺陷以及在实施过程中缺乏法律权威性的保障是其发展面临诸多困难的主要原因。最后，要发挥公务员引咎辞职制度的最佳效果，不仅要明确引咎辞职的主体、范围和法定程序之外，还需要完善的配套制度的支持，妥善解决引咎辞职者的安置等问题。致谢其次，感写2011级法学系所有同学的陪伴，四年的同窗生，让我们在彼此关照中形成最至真至诚的友谊，这将是我一生中最宝贵的财富！最后，感谢我的父母，从呱呱坠地到如今能够自食其力，你们给予了我你们所能给予的全部，让我懂得不论何时、发生何事，你们都将支持我、关爱我、永远不会抛下我。家——永远是温暖的港湾，2015年我将继续杨帆远航，在收获知识的同时也求不断提升自己的能力，让你们放心、暖心、安心。不论何时、何地、学习中或生活中，我将常怀一颗感恩之心，踏踏实实地走好人生的每一步。 姜瑜 2015年5月26日参考文献[1] 杨震业.引咎辞职制度的实施要件分析[J].领导科学,2009(2).[2] 孙浦沂.刍议《公务员法》引咎辞职制度[J].理论界,2013(1).[3] 孟桢.我国公务员引咎辞职制度研究[J].求索,2013(10).[4] 吕建华.我国领导干部“引咎辞职”后续管理问题刍议[J].云南行政学院学报,2010(6).[5] 罗媛.我国领导干部引咎辞职制度存在的问题及完善路径[D].湘潭:湘潭大学,2010.[6] 文雯.我国公务员引咎辞职制度研究[D].郑州:河南大学,2014.[7] [美]特里·L·库泊.《行政伦理学:实现行政责任的途径》,张秀琴译.北京:中国人民人学出版社,2001.[8] 王欣.我国引咎辞职制度研究[D].武汉:中南民族大学,2012.[9] 杨芙蓉.领导干部引咎辞职制度研究[D].重庆:西南政法大学,2008.[10] 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目录
摘要1
关键词1
Abstract1
Key words1
引言1一、引咎辞职制度概述1
引咎辞职制度的含义1
（二）引咎辞职制度的缘起与发展2
1.初创阶段 2
2.具体实施阶段2
3.入法阶段2
（二）实行引咎辞职制度的理论基础2
1.责任政府理论2
2.行政伦理理论3
二、现有引咎辞职制度实践中存在的问题3
（一）制度规范层面存在的问题3
1.非正式规范性文件成为引咎辞职的重要依据3
2.引咎辞职制度责任主体界定不明确3
3.引咎辞职制度适用范围过于狭窄3
（二）制度实施层面存在的问题 4
1.实施程序与法律程序不尽符合4
2.引咎辞职异化为规避法律责任的“避风港” 4
3.引咎辞职制度沦为被滥用的策略性工具4
三、我国引咎辞职制度存在问题的原因分析4
（一）缺乏法律权威性 4
（二）制度构建存在不足 5
1.岗位责任制不健全5
2.领导干部政务活动的透明化法律规定不明确5
四、我国引咎辞职制度的完善5
（一）明确引咎辞职的主体和范围 6
（一）明确引咎辞职的法定程序 6
（三）明确引咎辞职制度的配套制度 7
1.推进政务公开7 2.完善社会监督机制7
3.健全岗位责任制7
（四）完善引咎辞职领导干部的安置制度8
五、结语8
致谢9
参考文献10
我国公务员引咎辞职制度的实践及其完善
引言
he anticipated effect.Therefore, this article suggest should be defined by the body of the resignation system, scope and legal procedures, and improve the system of resettlement to promote the implementation of the system.Key Words:Responsible Government;Civil ServantsDuty Dereliction Resignation System;Resign-ation Subject;Resignation Auditing“引咎辞职”在我国历史上的记载最早可追溯到春秋时期的“李离伏剑”典故，当代引咎辞职制度经过十几年的实践探索，终在2005年在法律层面上确定了引咎辞职制度，通过法律条款的规定使该制度的发展轨道正式步入法治化。但由于在具体实施过程中发现了很多阻碍该制度发挥效用的问题，本文从公务员引咎辞职制度的概述、实施中存在的问题、原因深层剖析及制度完善等方面进行阐述。一、引咎辞职制度概述 （一）引咎辞职制度的涵义 根据《公务员法》第82条的规定，公务员引咎辞职是指担任领导职务的公务员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，而由本人主动提出辞去现任领导职务的一种问责制度。 关于引咎辞职制度本身的理解第一，引咎辞职者并没有触犯法律、违反党纪，因此其对相关事件并不负行政责任，当然这种责任也不是一般意义上的法律责任，而是引咎辞职者因感到内疚、道德上的自律以及舆论的谴责而辞职；第二，引咎辞职强调的另一点是行为的作出是相关领导干部的主观能动行为，当然也有些规章制度将责令辞职作为保证引咎辞职制度顺利实施的强制性措施；第三，引咎辞职的领导干部对相关事件更多的负有间接上的领导责任，只有少数情况下是针对领导干部道德缺失方面的直接责任。[1]13（二）我国引咎辞职制度的缘起与发展“引咎辞职”制度的产生最早可追溯到春秋时期。据说当时晋国的狱官李离，在审案的过程中，由于误听了他人的一面之词，将一案当事一方冤死。待到真相大白后，李离主动向晋文公陈述了自己的过错，要求受到惩罚，虽然在晋文公不愿追究其责，甚至主动为其开脱的情况下，李离由于受到内心的谴责，依然伏剑而死。在此可将我国公务员“引咎辞职”制度的发展归为以下三个阶段1.初创阶段1995年～2002年 该阶段主要是借鉴和总结其他国家的关于“引咎辞职”的相关做法，并常以“暂行”、“试行”这样的条例出现，比如，1995年中央以“暂行条例”的形式首次提出要建立领导干部辞职制度。[2] 2.具体实施阶段2003年～2005年 该阶段始于2003年由于非典事件的全面爆发而产生的“问责风暴”，时任卫生部部长的张文康引咎辞职、北京市市长的孟学农两度“引咎辞职”等相关事件开始为公众所关注，学界也开始对“引咎辞职”的主体范围、对“咎”的程度规定不明导致的认识偏差以及由于法律规定的缺失导致引咎辞职程序不明确和引咎辞职者的安置等方面开展反思。3.入法阶段2006年至今 在《公务员法》实施前夕，松花江环境污染事件在社会上产生了较为恶劣的影响，为此国家环保总局局长解振华因对该事件承担领导责任而向国务院进行引咎辞职并获准。这一事件，对《公务员法》中引咎辞职条款的适用指明了方向，对落实责任追究制度具有重要的意义。[3] （三）施行引咎辞职制度的理论基础引咎辞职的法律化，对增强公务员的责任意识，通过减少履行职务过程中的失误来降低重大事故的发生的概率具有一定的积极作用。但是由于我国关于引咎辞职的条款规定较抽象，理论界对引咎辞职制度的相关问题还没有妥善的方案予以解决，目前还处于需要进一步研究的阶段。理论界的主要观点如下1.责任政府理论 关于责任政府，可理解为政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其表示不信任或他们提出的重要政策遭到失败，他们必须辞职。这个定义意味着政府必须对公众提出的合理要求予以满足或给予积极回应，对法律赋予的职责必须有效率地执行，否则就要对其行为的后果负责，承担相应的法律或行政责任。[4]相对于行使权力而言，政府为其相应的行为后果承担责任才是其首要意义，法律赋予政府的每一项权利，都意味着当出现滥用职权或行政不作为的时候，政府就要承担与之相对应的责任。事实上，责任政府理论在行政法权责统一原则下有深刻体现，其核心内容为有权必有责、权与责相适应，使政府时刻处于一种责任状态。总之，责任政府要求其必须对公众负责，要以人民的利益作为行使权力的出发点，并要对其行为行使不当而产生的后果承担责任。[5]19在我国，政府一直通过对公务人民的违法行为追究法律责任的方式来践行责任政府理念，但是对担任领导职务的公务员在履行职务过程中因“咎”产生的重大损失却缺乏与之相适应的追责机制。这在客观上也成为我国问责制度的一个空缺。探其根源，引咎辞职制度的建立与责任政府理论有着紧密的联系，其建立在某种意义上是以责任政府理论为基础的，因此在实践中，以权责一致的原理为运行基础，是政府行使权力的必然要求。[6]11我国引咎辞职制度的日益细化就是对责任政府理念的反映。2014年9月，湖南省岳阳市平江县县委书记田自力以“火电事件”的责任担当者为由引咎辞职，体现出政府领导对群众聚集公共事件的责任承担。 2.行政伦理理论 行政伦理是指国家行政机关工作人员在行政过程中应遵守的行为准则和道德规范。公务员履行职务的行为，不仅是遵守法律和规范的产物，同时也是践行行政伦理规范的结果，而它的一个重要目的就是能够确保领导干部对自己的行为主动承担责任。库珀在他的著作《行政伦理学实现行政责任的途径》中明确指出了公共行政人员处于“多种多样的、相对变动的”现代社会环境中，肩负着责任的双重属性客观责任，即公共行政人员必须秉着对法律、公众负责的态度履行职务；主观责任，公共行政人员要按照自己的良知和信仰履行职务，要在公务活动中培养自己的责任意识。[7]所以，《公务员法》将引咎辞职制度上升到法律高度，符合社会公众对担任领导职务的公务员职业伦理道德提升的诉求。 二、现有引咎辞职制度实践中存在的问题 （一）制度规范层面存在的问题 1.非正式规范性文件成为引咎辞职的重要依据 我国关于引咎辞职的具体实施细则大多散见于党委部门的政策规定、地方性的规范性文件中。[8]15实践中存在的主要问题表现为非正式规范性文件成为引咎辞职的重要依据，比如2015年实行的《浙江省公务员录用考察工作细则（试行）》规定，在录取公务员时，对于有过引咎辞职经历或被责令辞职不满三年的都不予录取。虽然该制度在具体实施过程中各方面都有较详细的参照，引咎辞职制度的具体规定更多的体现在非正式规范性文件中，导致法律权威性、法律执行强制性缺失，使得该制度的实行在执行方面及人民的认可方面都没有取得良好效果。[9]2.引咎辞职制度责任主体界定不明确 引咎辞职制度的顺利实施首先要解决的问题就是明确界定责任主体。只有确定责任主体，领导干部才能对出现重大损害或恶劣的社会影响，负有承担责任的义务。目前，在主体界定方面存在的问题主要表现为内设机构的领导干部及担任非领导职务的干部是否能够成为该制度的责任主体。[10]由于相关规定在这一问题产生了分歧，因此这种体现在制度设计上的冲突势必会影响引咎辞职制度在实践中的运行。3.引咎辞职制度适用范围过于狭窄 目前，关于领导干部必须引“咎”辞职的情形至今还没有明确、具体的规定。在考虑相关领导干部是否需进行引咎辞职时，可将此处的“咎”分为三类一是对履行职务过程中出现的失误具有主观过失；二是因不作为对工作造成重大损失或产生恶劣社会影响；三是对重大事故的发生负有领导责任。但从其实施现状来看，“咎”的范围大多只限于重大安全事故领域，其中尚未有因有悖于社会伦理道德的个人行为而引咎辞职的事件发生。[11]但这在一些发达国家和地区早已成为一种惯例，如德国中央银行德意志联邦银行行长恩斯特，因两年前让另一家银行支付自己在豪华酒店的住宿费用，于2004年4月7日引咎辞职。 （二）制度实施层面存在的问题 1.实施程序与法律程序不尽符合 正当程序是引咎辞职制度得以顺利推行的必备要素，但现行法律中缺少关于引咎辞职的程序性方面规定。表现在实施程序方面，即批准引咎辞职的机关与法律规定不尽符合。《党政公务员辞职暂行规定》第16条规定，领导干部本人可向党委提出引咎辞职，党委同意其辞职后，按照有关规定办理。但我国《宪法》第101条明确规定，各级人大有权罢免由其选举的领导干部。这样就在引咎辞职的批准主体的确定上出现了规范性文件与法律规定的不一致。[12] 2.引咎辞职异化为规避法律责任的“避风港” 我国的引咎辞职制度中所呈现的责任形式不同于一般的法律责任和行政责任，它是领导干部对重大损害结果或恶劣社会影响承担责任的一种自责、自究行为，一般情况下不具有强制性，因此在实践中可能会出现各种偏差，总有领导干部在承担责任和引咎辞职两者之间进行权衡，秉着“两害相权取其轻”的原则主动选择引咎辞职来逃避自己所应承担的责任。[13]同时，该制度也极易被政府异化为通过将政府行为转化为个人行为，再通过个人行为来堵住悠悠之口的工具。[5]263.引咎辞职制度沦为被滥用的策略性工具 我国的引咎辞职仅表示领导干部辞去其领导职务，并没有丧失公务员的身份意思表示，但是在引咎辞职制度的有关规定中却并没有对引咎辞职后的待遇、安置、工作内容以及是否能重新启用担任领导职务等人事安排进行清晰明确的规定。2014年修改的《党政领导干部选拔任用工作条例》则规定，引咎辞职者“一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务”。虽然规定在不断进行完善，但在实践中的可操作性仍较低，对于引咎辞职后的领导干部应该如何进行工作安排，上述规定并不能进行妥善解决，在地方在具体实施中所遇到的情况也不尽相同。事实上，这种缺乏明确性规定的情形最易引发道德风险一方面，领导干部发现只要通过辞职来承担相应的责任既能保全自己，而且辞职后还有复出的机会，他们会为了给自己的仕途铺路而选择暂时的引咎辞职；另一方面，在重大责任事故或是恶劣社会影响发生后，基于领导干部引咎辞职后还能够享受原有干部待遇且有可能明降暗升，很多情况下引咎辞职制度作为沦为一种策略性的工具而被滥用。[13]85我国引咎辞职制度存在问题的原因分析 虽然我国公务员引咎辞职制度在制度规范和实施层面都面临着很多困难，但任何一项制度的完善都不是一蹴而就的，因此要在对上述问题进行深入研究的基础上来探析其背后的深层次原因。缺乏法律权威性关于引咎辞职制度缺乏法律权威性，主要表现在法律本身的功能与机制和政府信誉两个方面。关于前者，我国目前关于引咎辞职的规定限于《公务员法》、地方非正式规范性文件中，其中对引咎辞职制度顺利运行必须具备的四个构成要件要素，即主体、对象、客体和程序却没有做出统一明确的规定，从而使得该制度在实际运行过程中阻碍重重。[8]16 政府信任危机是引咎辞职制度的实施缺乏法律权威性的另一个原因。一方面，在现代复杂的政府体系之中，仅通过外在的约束并不能保证客观责任的有效实现，只有加强公务员的道德自律意识和责任感，才能从根源上促使他们积极、认真地履行职务，真正做到为人民服务。[14]但在中国，大多领导干部由于受到官本位思想的长期影响，在出现因自己的主观过失、不作为及对重大安全事故负有领导责任而导致重大损害和恶劣社会影响时，他们很少会出于主动承担责任而引咎辞职，更多的人处在此种情况下考虑到的是如何想办法保住官职、逃脱责任。另一方面表现在每当发生重大事故或因政府的作为、不作为产生恶劣的社会影响时，尽管政府也会就相关事件发布消息，但很多政府并不会积极主动、完整得进行信息公开，而仅靠单薄的解释公众也不能对事件产生准确的理解，比如广西南丹矿难发生后，相关部门统一口径称“是发生了事故，但没有死人”，但最后至少证明了有七十几人死亡，这就使得政府的行为和人民的诉求产生了矛盾。引咎辞职是领导干部的自责、自咎行为，加之政府的信誉危机，使得公众对政府的行为产生了严重的质疑，这也是该制度在实际运行中产生的效果甚微的一个重要原因。制度构建存在不足制度是一种行为规范，是需要人们共同遵守的按照一定程序办事的标准和规则，能够有效规范和约束办事的行为。如果制度构建存在不足，权力的行使就会失去控制，公务员履行职务就会失去组织原则，政府与公众的矛盾就会升级。主要表现为以下两个方面 1.岗位责任制不健全 岗位责任制是为政府机关工作人员切实履行职能、落实责任而制定的制度规范，能够明确岗位的任务和职责，有效实现工作效益。[8]17引咎辞职作为一种特殊法律责任和政治责任的承担方式，在发生重大责任事故或出现恶劣社会影响后，首先应锁定出现问题的具体环节，进而明确主要责任、次要责任或直接责任、间接责任的承担主体，在考虑责任的类型及轻重，只有在符合引咎辞职条件的情形下，才出现责任承担主体进行引咎辞职的情况出现。岗位责任制的建立要求如果出现责任事故，能够迅速判断是哪一环节出错、将直接责任具体到人，其良好运行的前提是对职位、职责、权力有清晰科学的设定，而目前在我国政府机关中并没有建立健全的岗位责任制。[15]2.领导干部政务活动的透明度不高领导干部是否有较强的责任意识和坚决维护人民合法利益的信心是其能否做到主动引“咎”辞职的关键，当他自身欠缺主动承担责任的“勇气”时，就需要有外部监督对失职领导干部及其单位形成压力。在西方国家中，官员的失职行为一旦被媒体知悉，媒体就会进行公开报道，而失职官员如果选择引咎辞职，他还必须在媒体上公开向观众致歉，承认自己的错误并检讨自己的责任，如果在引咎辞职过程中出现令他本人不满或不法的行为，他也可以公开为自己辩解、表明自己的立场；接受失职官员引咎辞职申请的部门就其申请是否批准及其审查过程，媒体也会予以公开报道，这种政治生活的高度透明以及健全的权力制约机制，能有效树立政府及其干部的良形象。相反，我国政治生活和政务活动在此方面普遍表现为一旦有领导干部暴露出问题，政府出于保护自身利益的本能，公开的信息也大多较概括,对于人民群众最关心的涉及到其切身利益、社会热点问题却很少做到完全公开、透明。[16]且所公布的信息无论是在广度上还是深度上，都远远不能满足公众多维立体地认识相关事件的需求，因此在我国除极端案件外，很难对失职的领导干部形成舆论压力。[17]我国引咎辞职制度的完善制度设计不合理、缺乏体系性是引咎辞职制度在实施中面临诸多阻碍的重要原因，西方国家并没有明文对引咎辞职制度进行规定，但由于其完善的制度建构及大众传媒的有效监督，使得该制度发展得很成熟、也很成功。但上述制度在我国并没有像西方国家发展得较为成熟，尤其是新闻媒体的社会监督权利并没有得到很好的发挥，因此需要对引咎辞职制度进行比较完善的设计。（一）明确引咎辞职的主体和范围在西方国家，引咎辞职的适用对象上至国家元首、政府首脑，下至一般的公务人员、企业和社会团体中的领导者。而在我国，引咎辞职只适用于负有主要领导责任、重要领导责任的党政领导干部，并将引咎辞职的领导成员的责任限定为间接责任。但需要指出的是将法院院长纳入到引咎辞职的主体范围显然是不合适的，根据有关规定，法院院长并没有统一领导法院工作的权力，更无权直接干涉法官正在处理的案件，法官在行使其司法职能时互不隶属，若将法院院长纳入到引咎辞职的主体范围之内，就会直接将法院院长的官职与其下属法官出现的重大枉法裁判直接挂钩，这不仅会威胁到司法独立，也会降低司法效率，这与我国司法改革的趋势与司法独立的基本理念是背道而驰的。[6]27-28综上所述，引咎辞职的主体应该是除司法机关以外的负有主要、重要领导责任者，具体包括立法、行政、党委机关及其工作部门的正、副职领导干部。[18]目前我国公务员引咎辞职的责任范围主要局限在重大安全责任事故，领导干部因负有主要或重要的领导责任而引咎辞职。重大安全事故作为近乎唯一的适用范围，使得除此以外的其他情形适用非常少，即使部分地方政府出现需要有领导干部引咎辞职的情况但因具体规定缺少或规定不明，在实践中也会导致实施困难、可操作性低。为了将我们生活的社会建设得更加美好，我国应该将公务员个人的不当行为如隐性失职、决策失误、用人失察、学历造假、公费旅游、利用出国考察机会旅游等所负责任共同纳入到引咎辞职的责任范围。[13]84另外，对于那些在考核中政绩平平、无所建树的领导干部，只要人民群众对其能力提出质疑、有证据表明其确实不适合担任领导职务，应由有关监督主体进行审查，在达到一定标准的前提下要求其离开领导岗位。 （二）明确引咎辞职的法定程序 引咎辞职制度的运行需要明确、透明的程序进行保障，从而对其主体产生约束力。要确保该制度的顺利实施，就要清楚得掌握这个复杂的责任过程是如何运行的。[19]公务员引咎辞职基本需要遵循以下程序个人申请——受理审批——调查公示——工作交接。在此，有以下几点需要注意 第一，当事人意思自治，即引咎辞职只能由申请当事人自愿提出。引咎辞职制度创制的本意就是要求领导干部能够主动地、自愿地承担责任，无论申请当事人是出于对公众的内疚、自责或是因为巨大的舆论压力，亦或是是上级命令其做出辞职行为，都应该是他自己提出辞职申请。[20]当然，促使当事人辞职的另一种就内含着法律上的某种程度的强制性，在其拒不辞职时可由有关部门明确责令其提出辞职。[21]第二，应有明确的针对引咎辞职申请的审核批准机关。实践中，由于审核批准机关有着“承上启下”的作用，因此，有关规定、文件的内容应当与宪法和法律保持一致，任何情况下都应当严格按照宪法和法律所规定的干部管理权限来确定引咎辞职的审核批准机关。需要注意的是，兼任党委、政府职务的领导干部应当根据所辞去的职务的不同向相应的部门提出申请。第三，审查决定及时公示。审查决定做出后，除要将决定书面通知当事人之外，还应当及时、全面通过多种途径向社会进行公示，尤其要对调查过程、处理结果的原因、当事人的后续安排等向社会公开，接受监督。第四，注重对引咎辞职的领导干部的权利救济。为了防止引咎辞职制度沦为政治斗争的工具和被政府误用滥用，有必要在该制度实施过程中保护当事领导干部的合法权益，赋予他们充分、合理的救济权利。也即引咎辞职领导干部若感觉被追究责任有误或者承担的责任太重，他可以向其他机关提出申诉，在规定时间内开始申诉审查程序，在此过程中尤其要保护辞职领导干部的陈述和辩论权利，对于有充足的证据能推翻先前的审查决定的情况，有关机关应该及时将最新的审查核准结果向社会公示，并做出充分、合理的解释。[6]30（三）明确引咎辞职制度的配套制度1.推进政务公开政府的权力来源于人民，一方面，政府有义务主动依法公开信息；另一方面，对于公众申请要获取的相关信息，政府要根据其要求对信息进行合法的公开，确保公众的知情权。但考虑到我国的信息公开尚处于探索阶段、缺少惩戒性规定，许多地方政府并没有按照该法律规定来进行信息公开，因此我国关于信息公开制度的发展仍需要更多的努力。 民主制度的实行是引咎辞职制度得以顺利实施的基础，而社会公众对政府和领导干部的满意度是引咎辞职的重要标准，为了这一标准不落于形式，就要推进政务公开建设，将政府对相关事件的处理结果及时通过各种途径进行公示。[1]14另外，公众对政务公开的目光、议论的话题往往集中在事件的处理过程中，因此，在政务公开中最重要的是将权力的运作过程向社会公开。 2.完善社会监督机制 实践证明仅依靠公务员的道德责任意识来确保该制度的顺利运行是不够的，监督体系的不完善为其逃避责任打开了方便之门。因此，必须完善对公职人员的监督体系，使责任人能对重大事故的后果或恶劣的社会影响主动承担责任，本文认为主要应从两个方面加强监督，从制度上的必要性和强制性方面，要强化权力机关的监督；从社会舆论的角度，要加强新闻媒体和公众对政府及和领导干部的监督。一方面，强化权力机关的监督。在我国，人大是我国的权力机关，它们是民意的直接体现、是人民群众参政议政的主要途径。主要应该从两个方面贯彻和落实人大的问责监督权，首先，对于有“咎”的领导干部，人大根据责任大小或事故的重大程度来启动罢免、质询等刚性问责方式对责任人进行问责监督，对有咎不辞的领导干部形成外在的压力。[22]其次，对于逃避、推脱责任不肯辞职的领导干部，人大可以启动罢免或责令辞职的程序，使其离开领导岗位。 另一方面，加强新闻舆论监督。一个国家的舆论监督的发展程度和水平标志着其法制化和民主化的发展进程，舆论监督通过多种方式、平台汇集民意，为民立言，它虽然不具有法律上的强制力，但却扮演着“社会守望者”的角色，可以让公众能够充分、实时地了解领导干部的权力实施情况，就此对公权力的实施者形成舆论压力。3.健全岗位责任机制 政府建立明确的岗位责任制是将每个部门、科室以及每个岗位的职责、任务、目标等内容具体化，并要求落实责任的制度。[23]它是机关效能建设的基本制度，是落实依法行政、提高工作效率的重要举措。实践中，我国责任政府制度在工作中没有取得应有的实效，其中很大一方面的原因就是政府没有很好得实现“权”与“责”的统一。引咎辞职制度顺利实行的关键就是要根据领导干部所拥有的权力来确定其所应承担的责任，因此，建立明晰的岗位责任制至关重要。一方面，划分党政的职权范围。党政分开是划分党政职权范围的重要一环，我国目前在党政关系这方面面临的主要问题就是分不清是党领导人民，还是人民领导治理党。虽然依照法律，人大是国家权力机关，但是在实际中其权力并不比党的权力高多少，甚至在某些方面处于劣势，因此妥善处理领导干部双重身份的问题迫在眉睫，在清晰划分党政的职权的情形下，针对一起问责事件就可以确定是由书记负责还是行政首长负责。另一方面表现为划清政府各部门间的职责范围，这也是与我国当前政府职能转变的要求相适应的一项必要举措，要合理界定政府的的各个层级、各个部门的职能范围，最好将职责范围具体到各个岗位、工作人员，建立明确的岗位责任制，从而确保在发生事故后能够准确地找到责任承担人，真正从体制上解决权责不清、职能交叉的问题。（四）完善引咎辞职领导干部的安置制度首先，在进行辞职审查时发现想要以罚代罪的引咎辞职者，对其申请应决定不予同意，移交有关部门依法追究其刑事责任。而对那些经审查同意辞去领导职务的公务员，要根据具体情况安排工作，并提供一定的待遇。[8]21 其次，完善规范的跟踪考核机制。在我国，让有能力的引咎辞职者适时复出，能够使国家管理资源充分运用，能够更加体现出引咎辞职制度的理性。那这就出现一系列问题，即用什么标准来确定引咎辞职者在公务员系统中担任什么职位？达到什么标准后引咎辞职者可以重新回到领导岗位上？这时就需要一套完善的跟踪考核机制依法构建科学合理的复出机制来解决上述问题。实践中，可以将跟踪考核的任务赋予引咎辞职者的上级管理单位，这样既有利于引咎辞职者开展工作，由上级单位对其进行考核也能够使人信服，当然还要由同级人大或人大常委会定期进行跟踪核实，从而保证考核情况的真实性。需要注意以下几点一是要在跟踪考核结果的基础上，综合考虑引咎辞职者在考核期间的思想态度、工作能力、工作业绩等情况。二是对引咎辞职者复出的时间和所能担任的职务要有所限制。在实践操作中要严格遵守相关规定，避免出现这边部门刚引咎辞职就在其他部门重新担任领导职务的现象。三是引咎辞职者复出的程序要公开透明，保证公众充分的知情权和参与权。结语 本文分别从制度设计和制度实施两个层面对我国引咎辞职制度发展过程中出现的问题进行分析，并从该制度的设立缺乏法律权威性和制度构建本身存在不足两个层面分析产生问题的原因，并提出完善措施首先，我国引咎辞职在具体规定和实施方面均存在问题，也即关于引咎辞职的规定缺乏法律的权威性及实际的可操作性；而在该制度的具体实施中，实施程序与法律程序不相符合、被异化为逃避责任的“避风港”、容易沦为被滥用的策略性工具方面存在问题，总体执行较难。其次，任何一项制度、法令的完善都不可能是一蹴而就的，就引咎辞职制度而言，制度构建本身存在缺陷以及在实施过程中缺乏法律权威性的保障是其发展面临诸多困难的主要原因。最后，要发挥公务员引咎辞职制度的最佳效果，不仅要明确引咎辞职的主体、范围和法定程序之外，还需要完善的配套制度的支持，妥善解决引咎辞职者的安置等问题。致谢其次，感写2011级法学系所有同学的陪伴，四年的同窗生，让我们在彼此关照中形成最至真至诚的友谊，这将是我一生中最宝贵的财富！最后，感谢我的父母，从呱呱坠地到如今能够自食其力，你们给予了我你们所能给予的全部，让我懂得不论何时、发生何事，你们都将支持我、关爱我、永远不会抛下我。家——永远是温暖的港湾，2015年我将继续杨帆远航，在收获知识的同时也求不断提升自己的能力，让你们放心、暖心、安心。不论何时、何地、学习中或生活中，我将常怀一颗感恩之心，踏踏实实地走好人生的每一步。 姜瑜 2015年5月26日参考文献[1] 杨震业.引咎辞职制度的实施要件分析[J].领导科学,2009(2).[2] 孙浦沂.刍议《公务员法》引咎辞职制度[J].理论界,2013(1).[3] 孟桢.我国公务员引咎辞职制度研究[J].求索,2013(10).[4] 吕建华.我国领导干部“引咎辞职”后续管理问题刍议[J].云南行政学院学报,2010(6).[5] 罗媛.我国领导干部引咎辞职制度存在的问题及完善路径[D].湘潭:湘潭大学,2010.[6] 文雯.我国公务员引咎辞职制度研究[D].郑州:河南大学,2014.[7] [美]特里·L·库泊.《行政伦理学:实现行政责任的途径》,张秀琴译.北京:中国人民人学出版社,2001.[8] 王欣.我国引咎辞职制度研究[D].武汉:中南民族大学,2012.[9] 杨芙蓉.领导干部引咎辞职制度研究[D].重庆:西南政法大学,2008.[10] 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目录
摘要1
关键词1
Abstract1
Key words1
引言1一、引咎辞职制度概述1
引咎辞职制度的含义1
（二）引咎辞职制度的缘起与发展2
1.初创阶段 2
2.具体实施阶段2
3.入法阶段2
（二）实行引咎辞职制度的理论基础2
1.责任政府理论2
2.行政伦理理论3
二、现有引咎辞职制度实践中存在的问题3
（一）制度规范层面存在的问题3
1.非正式规范性文件成为引咎辞职的重要依据3
2.引咎辞职制度责任主体界定不明确3
3.引咎辞职制度适用范围过于狭窄3
（二）制度实施层面存在的问题 4
1.实施程序与法律程序不尽符合4
2.引咎辞职异化为规避法律责任的“避风港” 4
3.引咎辞职制度沦为被滥用的策略性工具4
三、我国引咎辞职制度存在问题的原因分析4
（一）缺乏法律权威性 4
（二）制度构建存在不足 5
1.岗位责任制不健全5
2.领导干部政务活动的透明化法律规定不明确5
四、我国引咎辞职制度的完善5
（一）明确引咎辞职的主体和范围 6
（一）明确引咎辞职的法定程序 6
（三）明确引咎辞职制度的配套制度 7
1.推进政务公开7 2.完善社会监督机制7
3.健全岗位责任制7
（四）完善引咎辞职领导干部的安置制度8
五、结语8
致谢9
参考文献10
我国公务员引咎辞职制度的实践及其完善
引言
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