农村空心化”背景下的治理困境与出路研究以丽江市宁蒗彝族自治县为例
目 录
1 引言 1
2 农村“空心化”的现状 1
2.1 农村“空心化”与治理的定义、特征 1
2.2 丽江市宁蒗彝族自治县农村“空心化”的现状调查与分析 2
3 农村“空心化”背景下的治理困境——以丽江市宁蒗彝族自治县为例 3
3.1 治理主体缺失 3
3.2 治理范围狭窄 4
3.3 治理结构失当 4
3.4 治理形式单一 5
4 农村“空心化”治理面临困境的原因 5
4.1 农民权利的缺失 5
4.2 村委会能力有限 6
4.3 “乡政村治”模式的缺陷 6
4.4 传统治理形式的影响 7
5 完善农村“空心化”治理的对策 7
5.1 提高农民权利意识 7
5.2 提高村委会服务能力 8
5.3 完善农村治理结构 8
5.4 创新农村治理形式 9
结论 10
致谢 11
参考文献 12
1 引言
随着我国经济的跨越式发展，城市化进程的加快，农村“空心化”问题日夜凸显，已经成为影响我国农村经济、阻碍农村发展的重要因素。而由于我国政府对农村“空心化”的关注力度不够，所以对农村“空心化”的治理也就相对滞后。解决农村“空心化”治理面临的困境，改革城乡二元户籍制度，已经成为促进我国社会经济健康发展的客观要求之一。与城市相比，我国农村在发展过程中存在的问题更为严重，也更容易被忽视。因此本论文通过分析我国农村“空心化”的现状，了解我国农村“空心化”治理面临的困境及存在困境的原因，从而找到解决的措施，希望能对我 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: %3^5`1^9`1^6^0`7^2#
国农村“空心化”的治理有所裨益。以往对农村“空心化”的研究大多都是不分民族的、且主要研究我国农村“空心化”的现状、影响或我国的社会治理模式，而本文的创新之处在于研究我国彝族地区政府对农村“空心化”问题的治理所面临的困境及面临困境的原因，从而提出解决的措施。而在农村“空心化”的治理中我们要始终践行党的十八届三中全会提出的“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”发挥村民在农村公共事务治理中民主主体的作用。要推进农村社会治理领域的制度创新，推进基本公共服务均等化，加快农村“空心化”治理的步伐，保证农村社会的和谐稳定。走出农村“空心化”治理的困境不仅是顺应时代潮流的客观要求，更是践行了“十三五规划”中创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，是实现我国农村更美、农民更富、农业更强的具体体现。
2 农村“空心化”的现状
2.1 农村“空心化”与治理的定义、特征
关于农村“空心化”的定义，学术界至今仍没有统一的表述。本文借鉴刘彦随对农村“空心化”的理解，认为农村“空心化”本质上是在城乡转型发展进程中，由于农村人口非农业化引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅普遍向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种“外扩内空”的不良演化过程。既包括农村土地空心化、人口空心化，也包括农村生产空心化、基础设施空心化。是农村地域经济社会功能整体退化的体现。农村“空心化”的特征主要表现在：
第一，农村留守人口众多、规模扩大、从事农业和农村发展的人口数量、质量下降，农业粗放经营，耕地抛荒；
第二，农村宅基地大量空置，新建住宅普遍向村庄的外围扩展，形成典型的“空心村”，导致土地资源的浪费；
第三，农村地区村庄治理水平下降，村里各组织发展普遍落后，农村人口参与农村公共事务治理的水平不高。
治理是政府的治理工具。是指政府的行为方式，以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。农村“空心化”的治理主要是指在市场经济条件下政府对农村事务的治理。当前，人们对治理特征的理解认为治理是服务，而不是管理、统治。因此，我们在农村“空心化”的治理中也应以服务为本，让治理就是服务的理念贯穿农村“空心化”治理过程的始终。
2.2 丽江市宁蒗彝族自治县农村“空心化”的现状调查与分析
2.2.1 调查对象
调查于2016年3月份选取了丽江市宁蒗彝族自治县西川乡沙林村、红桥乡大梨树村、战河乡清水河村(注：这三个村是宁蒗县典型的彝族聚居村)的100家农户。发放问卷100份，回收有效问卷92份，问卷有效回收率为92%。92份有效问卷中沙林村占32份、大梨树村占29份、清水河村占21份；填写对象中男30名、女62名；年龄50岁以上的有43人、20至49岁的有20人、20岁以下的有29人。此外，针对以上村庄还选取了8名村委会干部2名乡政府工作人员进行访谈。
2.2.2 调查方法
本次调查采取问卷调查与个案访谈相结合的方式。问卷调查用随机抽样的方式，以匿名为前提，对所有调查对象均有本人在现场进行一一指导，对于不识字的调查对象由本人在现场进行询问再根据他们的回答填写，填写完毕当场收回。
2.2.3 调查的分析与总结
为了调查农村人 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: %3^5`1^9`1^6^0`7^2#
口“空心化”的程度，笔者设计了“你们家有几口人？”、“你们家有几个人在外面打工？”这两个问题，经过调查结果的分析，其中73%的家庭有一个及以上的人在外面打工，只有27%的家庭没有人外出打工。可以看出，调查彝族聚居地区农村人口“空心化”严重，留守人员众多。为了调查农村新建住宅向外围扩展问题，设计了“最近五年内，你家建新房了吗？”“新房现在的位置在村中的位置”“你家老宅在村中的位置？”等问题，并在调查中笔者也实地观察，发现村中心区域住宅空置较为普遍，农民新建的住房大多都在以前老村庄的外围或在公路沿线地段。由此可以说明调查地区农村在地理上的“空心化”现象较为严重，造成了农村土地的浪费。
在经过基本的农村“空心化”现状的调查之后，笔者设计了“在本村的管理中，一年内你有过几次建言献策”，其有过三次及以上的占8%、有过两次的占15%、有过一次的占24%、一次都没有的占53%。由此可以看出，农民在对村管理中缺乏权利意识，没能充分发挥自己的作用。为了调查乡政府和村委会实际的村务管理服务范围，设计了“村委会对你家人口外出务工持什么态度？”、“村委会对你新建住房持什么态度？”，对于这两个问题，有90%的人都选择了忽视这个选项，即村委会对本村的外出务工人员和新建住房都是无视，不予管理的。说明，村委会的村务管理较为狭窄或者说对事不关己的是不予管理，服务能力较弱。综上所述，我们可以看出我国农村“空心化”的治理存在治理主体缺失、治理范围狭窄等问题，我们应该从治理主体、治理范围、治理结构、治理形式四个方面来解决我们农村“空心化”治理所面临的困境，以促进我国彝族聚居地区新农村建设的步伐。
3 农村“空心化”背景下的治理困境——以丽江市宁蒗彝族自治县为例
3.1 治理主体缺失
在我国农村地区实行的是村民自治制度，在村民的选举下产生村干部，村干部受村民委托管理村务，村民与村干部之间是一种以“选举与被选举”为基础的委托-代理关系，村民才是农村治理的主体。在农村治理中，如果没有村民们的广泛参与就没有村民自治可言。但是根据此次的调查，村民们在回答有关于有没有对村务管理积极建言献策的问题时，其中，在一年内有过三次及以上的占8%、有过两次的占15%、有过一次的占24%、一次都没有的占53%。由此可以看出只有少部分的人在村民自治过程中实行过自己的参与权。从此次随机抽取的调查人员中也可以看到20至49岁的青壮年人员只占21%，这说明伴随着工业化和城市化进程的不断推进，作为村民自治主体的青壮年人员大量外出务工使得我国农村地区留守的老人、小孩增多，参与村务治理的人员减少。在与村干部的访谈笔者也了解到村民们对村务管理表现得很冷淡，特别是与自己利益无关的事务其表现更为明显。作为农村治理主体的普通村民在农村治理实践中的主体地位和功能不能完全发挥，这使得我国农村“空心化”的治理变得更为困难。
1 引言 1
2 农村“空心化”的现状 1
2.1 农村“空心化”与治理的定义、特征 1
2.2 丽江市宁蒗彝族自治县农村“空心化”的现状调查与分析 2
3 农村“空心化”背景下的治理困境——以丽江市宁蒗彝族自治县为例 3
3.1 治理主体缺失 3
3.2 治理范围狭窄 4
3.3 治理结构失当 4
3.4 治理形式单一 5
4 农村“空心化”治理面临困境的原因 5
4.1 农民权利的缺失 5
4.2 村委会能力有限 6
4.3 “乡政村治”模式的缺陷 6
4.4 传统治理形式的影响 7
5 完善农村“空心化”治理的对策 7
5.1 提高农民权利意识 7
5.2 提高村委会服务能力 8
5.3 完善农村治理结构 8
5.4 创新农村治理形式 9
结论 10
致谢 11
参考文献 12
1 引言
随着我国经济的跨越式发展，城市化进程的加快，农村“空心化”问题日夜凸显，已经成为影响我国农村经济、阻碍农村发展的重要因素。而由于我国政府对农村“空心化”的关注力度不够，所以对农村“空心化”的治理也就相对滞后。解决农村“空心化”治理面临的困境，改革城乡二元户籍制度，已经成为促进我国社会经济健康发展的客观要求之一。与城市相比，我国农村在发展过程中存在的问题更为严重，也更容易被忽视。因此本论文通过分析我国农村“空心化”的现状，了解我国农村“空心化”治理面临的困境及存在困境的原因，从而找到解决的措施，希望能对我 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: %3^5`1^9`1^6^0`7^2#
国农村“空心化”的治理有所裨益。以往对农村“空心化”的研究大多都是不分民族的、且主要研究我国农村“空心化”的现状、影响或我国的社会治理模式，而本文的创新之处在于研究我国彝族地区政府对农村“空心化”问题的治理所面临的困境及面临困境的原因，从而提出解决的措施。而在农村“空心化”的治理中我们要始终践行党的十八届三中全会提出的“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”发挥村民在农村公共事务治理中民主主体的作用。要推进农村社会治理领域的制度创新，推进基本公共服务均等化，加快农村“空心化”治理的步伐，保证农村社会的和谐稳定。走出农村“空心化”治理的困境不仅是顺应时代潮流的客观要求，更是践行了“十三五规划”中创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，是实现我国农村更美、农民更富、农业更强的具体体现。
2 农村“空心化”的现状
2.1 农村“空心化”与治理的定义、特征
关于农村“空心化”的定义，学术界至今仍没有统一的表述。本文借鉴刘彦随对农村“空心化”的理解，认为农村“空心化”本质上是在城乡转型发展进程中，由于农村人口非农业化引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅普遍向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种“外扩内空”的不良演化过程。既包括农村土地空心化、人口空心化，也包括农村生产空心化、基础设施空心化。是农村地域经济社会功能整体退化的体现。农村“空心化”的特征主要表现在：
第一，农村留守人口众多、规模扩大、从事农业和农村发展的人口数量、质量下降，农业粗放经营，耕地抛荒；
第二，农村宅基地大量空置，新建住宅普遍向村庄的外围扩展，形成典型的“空心村”，导致土地资源的浪费；
第三，农村地区村庄治理水平下降，村里各组织发展普遍落后，农村人口参与农村公共事务治理的水平不高。
治理是政府的治理工具。是指政府的行为方式，以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。农村“空心化”的治理主要是指在市场经济条件下政府对农村事务的治理。当前，人们对治理特征的理解认为治理是服务，而不是管理、统治。因此，我们在农村“空心化”的治理中也应以服务为本，让治理就是服务的理念贯穿农村“空心化”治理过程的始终。
2.2 丽江市宁蒗彝族自治县农村“空心化”的现状调查与分析
2.2.1 调查对象
调查于2016年3月份选取了丽江市宁蒗彝族自治县西川乡沙林村、红桥乡大梨树村、战河乡清水河村(注：这三个村是宁蒗县典型的彝族聚居村)的100家农户。发放问卷100份，回收有效问卷92份，问卷有效回收率为92%。92份有效问卷中沙林村占32份、大梨树村占29份、清水河村占21份；填写对象中男30名、女62名；年龄50岁以上的有43人、20至49岁的有20人、20岁以下的有29人。此外，针对以上村庄还选取了8名村委会干部2名乡政府工作人员进行访谈。
2.2.2 调查方法
本次调查采取问卷调查与个案访谈相结合的方式。问卷调查用随机抽样的方式，以匿名为前提，对所有调查对象均有本人在现场进行一一指导，对于不识字的调查对象由本人在现场进行询问再根据他们的回答填写，填写完毕当场收回。
2.2.3 调查的分析与总结
为了调查农村人 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: %3^5`1^9`1^6^0`7^2#
口“空心化”的程度，笔者设计了“你们家有几口人？”、“你们家有几个人在外面打工？”这两个问题，经过调查结果的分析，其中73%的家庭有一个及以上的人在外面打工，只有27%的家庭没有人外出打工。可以看出，调查彝族聚居地区农村人口“空心化”严重，留守人员众多。为了调查农村新建住宅向外围扩展问题，设计了“最近五年内，你家建新房了吗？”“新房现在的位置在村中的位置”“你家老宅在村中的位置？”等问题，并在调查中笔者也实地观察，发现村中心区域住宅空置较为普遍，农民新建的住房大多都在以前老村庄的外围或在公路沿线地段。由此可以说明调查地区农村在地理上的“空心化”现象较为严重，造成了农村土地的浪费。
在经过基本的农村“空心化”现状的调查之后，笔者设计了“在本村的管理中，一年内你有过几次建言献策”，其有过三次及以上的占8%、有过两次的占15%、有过一次的占24%、一次都没有的占53%。由此可以看出，农民在对村管理中缺乏权利意识，没能充分发挥自己的作用。为了调查乡政府和村委会实际的村务管理服务范围，设计了“村委会对你家人口外出务工持什么态度？”、“村委会对你新建住房持什么态度？”，对于这两个问题，有90%的人都选择了忽视这个选项，即村委会对本村的外出务工人员和新建住房都是无视，不予管理的。说明，村委会的村务管理较为狭窄或者说对事不关己的是不予管理，服务能力较弱。综上所述，我们可以看出我国农村“空心化”的治理存在治理主体缺失、治理范围狭窄等问题，我们应该从治理主体、治理范围、治理结构、治理形式四个方面来解决我们农村“空心化”治理所面临的困境，以促进我国彝族聚居地区新农村建设的步伐。
3 农村“空心化”背景下的治理困境——以丽江市宁蒗彝族自治县为例
3.1 治理主体缺失
在我国农村地区实行的是村民自治制度，在村民的选举下产生村干部，村干部受村民委托管理村务，村民与村干部之间是一种以“选举与被选举”为基础的委托-代理关系，村民才是农村治理的主体。在农村治理中，如果没有村民们的广泛参与就没有村民自治可言。但是根据此次的调查，村民们在回答有关于有没有对村务管理积极建言献策的问题时，其中，在一年内有过三次及以上的占8%、有过两次的占15%、有过一次的占24%、一次都没有的占53%。由此可以看出只有少部分的人在村民自治过程中实行过自己的参与权。从此次随机抽取的调查人员中也可以看到20至49岁的青壮年人员只占21%，这说明伴随着工业化和城市化进程的不断推进，作为村民自治主体的青壮年人员大量外出务工使得我国农村地区留守的老人、小孩增多，参与村务治理的人员减少。在与村干部的访谈笔者也了解到村民们对村务管理表现得很冷淡，特别是与自己利益无关的事务其表现更为明显。作为农村治理主体的普通村民在农村治理实践中的主体地位和功能不能完全发挥，这使得我国农村“空心化”的治理变得更为困难。
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