土地出让金管理制度改革研究
摘要：20世纪80年代，土地出让金管理制度在我国产生，对我国经济建设以及社会发展的许多方面产生了了积极的影响，但是由于外部环境在不断的改变，土地出让金管理制度的大量问题日益暴露出来，大量土地收益因此而流失, 失地农民的利益也受到了严重的损害。本文梳理了土地出让金管理制度的沿革，以相关统计数据以及相关的实证材料为分析基础，分析了土地出让金管理制度在征收、分配使用、预算管理等方面存在的一系列主要问题及其深层次原因，总结了其主要的改革方向，为这一制度的进一步革新提供可能的参考。
目录
摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Keywords 1
引言 1
一、土地出让金的概念与内涵 2
（一）土地出让金 2
（二）土地出让金的性质 2
1土地出让金平等交易的民事属性 2
2土地出让金的公共性 2
二、 土地出让金管理的现状、问题及原因分析 2
（一）土地出让金管理的现状 2
（二）存在的问题 3
1.土地出让金的征收难以延续 3
2.政府监管不到位所带来的土地收益流失严重 3
3.土地出让金分配不合理 3
（三）原因分析 3
1.农村土地产权制度不完善 3
2.上下级政府间财税体制不健全 3
3.土地财政的压力 4
4.政绩考核标准不合理 4
5.管理制度规范不完备 4
三、实证分析 4
（一）苏州市土地出让金征收情况 4
1.土地出让收入呈现逐年增加 4
2.土地出让收入征收方式有所改变 5
3.土地出让收入占预算收入的比例不断增加 5
（二）苏州市土地出让金支出情况 5
（三）苏州市土地出让金管理中存在的问题 6
1.土地出让金的利益分配机制不合理 6
2.土地出让金财务管理中的问题 7
四、 创新与改革方向 7
（一）改革完善农村土地产权制度 7
1.明确农民的土地所有者身份 7
/> 2.提高农民集体的地位 7
（二）征收房地产税 7
（三）完善土地出让金管理制度 8
1.落实土地出让金收支预算制度 8
2.规范土地出让金的支出使用方向 8
3.加强审查与监督 8
致谢 8
参考文献 9
我国土地出让金管理制度改革研究
引言
引言
随着我国土地有偿使用制度改革的深化， 工业化和城市化程度的提高，土地价值受到了前所未有的重视，全国各地政府积极开发土地资本，不断扩大土地出让面积, 使得国有土地出让金数额不断增高，地方政府纷纷通过卖地的方式获取当地发展的支持资金。这一举动一定程度上配合了国家积极实行财政政策，有力推动了我国工业化、城市化和城乡居民消费结构升级换代，为推进国家现代化和全面建设小康社会建设发挥了强有力的支撑作用。但是，我国现存的土地出让金管理制度存在着明显缺陷，由于政府对出让金的管理与监督在很多情况下都显得十分薄弱，因而会有很多降低价格出让国有土地的情况，并且由于出让金管理不够全面，只有部分入地出让收入上缴到国家财政，多数时候都不在预算内，最终导致其成为地方政府的“第二财政”和“大金库”，而国家并不能对这项重要的国有资源进行有效监管。根据有关部门的计算分析，每年我们国家损失的土地出让收入有100亿元之多。另一方面，农民群体是土地出让过程中的主体之一，却在土地出让金分配中自身利益得不到很好的保障，无法得到公正的对待。而这一现象是由土地出让金的使用透明度不高，监督力度不足而导致的。
因此，对现有的土地出让金管理机制进行革新和完善，解决其已经暴露出的问题从而规范土地出让金的使用和权益分配，可以对土地资源、国有资产形成更有效的保护，同时可以理顺政府间关系、维护民生稳定、促进社会公平，是现今急待解决的重大课题。
一、土地出让金的概念与内涵
（一）土地出让金
土地出让金是国家以土地所有者的身份由县级以上人民政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者一定年限，土地使用者按规定向国家支付的全部价款，即土地出让的交易总额，包括土地资源的价格以及土地资本的价格。或出让期时限到后，使用者想继续使用土地而向国家有关部门缴纳的金额，或使用者本来通过划拨等方式取得土地的使用权之后想要改变取得土地的用途。这里的土地总价款主要是土地投资收益、土地所有权收益、土地建设与保护补偿和土地管理收益，是国家土地所有权在经济方面的体现，也是地方政府财政收入的主要来源。
（二）土地出让金的性质
1.土地出让金平等交易的民事属性
土地使用权出让行为，从出让形式上看，以合同的形式存在，平等、自愿、有偿等是必须遵循的民法基本原则。市场经济是土地使用权出让的外部环境，土地使用权的交易价格可以由土地出让金反映出来，市场供求的影响会使土地出让金的高低产生波动[1]。土地使用权出让，是土地所有权在经济上的一种实现形式，在市场经济的环境背景下,只能以市场的方式来完成,因此土地使用权出让的实现手段一定有平等、自愿和有偿的特征,这也是土地出让金的民事属性。
2.土地出让金的公共性
首先，土地使用权出让交易的主体方很特殊,是国家(政府)。国家在出让土地使用权时,不仅仅需要考虑收益的最大化,还要扮演监督者的角色,起到监督和控制的作用，使出让的土地能够得到合法、合理、有效的利用。国家不仅仅是交易的一方,还是监管者；其次,不只国家机构的运转耗费土地出让金,更多部分要投入到公共领域，提供和改善公共产品和公共服务，从而更好地服务纳税人[2]。因此从最终的用途上看,土地出让金具有着较强的公共性。
二、 土地出让金管理的现状、问题及原因分析
（一）土地出让金管理的现状
根据《国有土地使用权出让收支管理办法》，由财政部门负责土地出让金的征收和管理，可以交由土地管理部门具体进行征收。财政部门和土地管理有关部门应当监督土地出让合同的合法签署和土地出让收入的及时完全缴纳到地方国库。
现行土地出让金管理制度对我国社会经济的发展起到了积极的作用，这一制度有效的维持了我国土地市场供给与需求间的关系，满足了当前城市化和工业化对土地的要求，通过对土地资源的市场化配置一定程度上改善了地区土地的利用效率；以出让金为支撑，结合土地融资有利支持了地方基础设施建设和公共服务水平的提高，有利于我国的社会发展和城市化的快速进程[3]。笔者认为，在土地出让金管理制度建立之前，我国主要以无偿划拨的方式出让土地，然而对土地出让的相关事项并没有制度上的规定，导致地方政府操作空间大，容易滋生腐败，不利于社会公平公正。不仅如此，土地出让金的支出缺乏严格的监督管理，使得公众利益被严重蚕食，花在征地和拆迁补偿支出、被征地农民社会保障、农村基础设施建设和城市廉租房建设上的钱更是大打折扣。然而现行土地出让金制度有效化解了土地使用过程上述问题，满足了我国当前的经济发展的需要，是有利于我国社会经济发展的好制度。
（二）存在的问题
香港土地出让金管理制度由于发展较为完善而为我国所借鉴，但随着我国经济体制与发展理念的不断变化，该制度愈来愈表现出一定的地域和历史局限性，存在的问题也较多的暴露出来。下面笔者将从多个方面加以阐明。
目录
摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Keywords 1
引言 1
一、土地出让金的概念与内涵 2
（一）土地出让金 2
（二）土地出让金的性质 2
1土地出让金平等交易的民事属性 2
2土地出让金的公共性 2
二、 土地出让金管理的现状、问题及原因分析 2
（一）土地出让金管理的现状 2
（二）存在的问题 3
1.土地出让金的征收难以延续 3
2.政府监管不到位所带来的土地收益流失严重 3
3.土地出让金分配不合理 3
（三）原因分析 3
1.农村土地产权制度不完善 3
2.上下级政府间财税体制不健全 3
3.土地财政的压力 4
4.政绩考核标准不合理 4
5.管理制度规范不完备 4
三、实证分析 4
（一）苏州市土地出让金征收情况 4
1.土地出让收入呈现逐年增加 4
2.土地出让收入征收方式有所改变 5
3.土地出让收入占预算收入的比例不断增加 5
（二）苏州市土地出让金支出情况 5
（三）苏州市土地出让金管理中存在的问题 6
1.土地出让金的利益分配机制不合理 6
2.土地出让金财务管理中的问题 7
四、 创新与改革方向 7
（一）改革完善农村土地产权制度 7
1.明确农民的土地所有者身份 7
/> 2.提高农民集体的地位 7
（二）征收房地产税 7
（三）完善土地出让金管理制度 8
1.落实土地出让金收支预算制度 8
2.规范土地出让金的支出使用方向 8
3.加强审查与监督 8
致谢 8
参考文献 9
我国土地出让金管理制度改革研究
引言
引言
随着我国土地有偿使用制度改革的深化， 工业化和城市化程度的提高，土地价值受到了前所未有的重视，全国各地政府积极开发土地资本，不断扩大土地出让面积, 使得国有土地出让金数额不断增高，地方政府纷纷通过卖地的方式获取当地发展的支持资金。这一举动一定程度上配合了国家积极实行财政政策，有力推动了我国工业化、城市化和城乡居民消费结构升级换代，为推进国家现代化和全面建设小康社会建设发挥了强有力的支撑作用。但是，我国现存的土地出让金管理制度存在着明显缺陷，由于政府对出让金的管理与监督在很多情况下都显得十分薄弱，因而会有很多降低价格出让国有土地的情况，并且由于出让金管理不够全面，只有部分入地出让收入上缴到国家财政，多数时候都不在预算内，最终导致其成为地方政府的“第二财政”和“大金库”，而国家并不能对这项重要的国有资源进行有效监管。根据有关部门的计算分析，每年我们国家损失的土地出让收入有100亿元之多。另一方面，农民群体是土地出让过程中的主体之一，却在土地出让金分配中自身利益得不到很好的保障，无法得到公正的对待。而这一现象是由土地出让金的使用透明度不高，监督力度不足而导致的。
因此，对现有的土地出让金管理机制进行革新和完善，解决其已经暴露出的问题从而规范土地出让金的使用和权益分配，可以对土地资源、国有资产形成更有效的保护，同时可以理顺政府间关系、维护民生稳定、促进社会公平，是现今急待解决的重大课题。
一、土地出让金的概念与内涵
（一）土地出让金
土地出让金是国家以土地所有者的身份由县级以上人民政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者一定年限，土地使用者按规定向国家支付的全部价款，即土地出让的交易总额，包括土地资源的价格以及土地资本的价格。或出让期时限到后，使用者想继续使用土地而向国家有关部门缴纳的金额，或使用者本来通过划拨等方式取得土地的使用权之后想要改变取得土地的用途。这里的土地总价款主要是土地投资收益、土地所有权收益、土地建设与保护补偿和土地管理收益，是国家土地所有权在经济方面的体现，也是地方政府财政收入的主要来源。
（二）土地出让金的性质
1.土地出让金平等交易的民事属性
土地使用权出让行为，从出让形式上看，以合同的形式存在，平等、自愿、有偿等是必须遵循的民法基本原则。市场经济是土地使用权出让的外部环境，土地使用权的交易价格可以由土地出让金反映出来，市场供求的影响会使土地出让金的高低产生波动[1]。土地使用权出让，是土地所有权在经济上的一种实现形式，在市场经济的环境背景下,只能以市场的方式来完成,因此土地使用权出让的实现手段一定有平等、自愿和有偿的特征,这也是土地出让金的民事属性。
2.土地出让金的公共性
首先，土地使用权出让交易的主体方很特殊,是国家(政府)。国家在出让土地使用权时,不仅仅需要考虑收益的最大化,还要扮演监督者的角色,起到监督和控制的作用，使出让的土地能够得到合法、合理、有效的利用。国家不仅仅是交易的一方,还是监管者；其次,不只国家机构的运转耗费土地出让金,更多部分要投入到公共领域，提供和改善公共产品和公共服务，从而更好地服务纳税人[2]。因此从最终的用途上看,土地出让金具有着较强的公共性。
二、 土地出让金管理的现状、问题及原因分析
（一）土地出让金管理的现状
根据《国有土地使用权出让收支管理办法》，由财政部门负责土地出让金的征收和管理，可以交由土地管理部门具体进行征收。财政部门和土地管理有关部门应当监督土地出让合同的合法签署和土地出让收入的及时完全缴纳到地方国库。
现行土地出让金管理制度对我国社会经济的发展起到了积极的作用，这一制度有效的维持了我国土地市场供给与需求间的关系，满足了当前城市化和工业化对土地的要求，通过对土地资源的市场化配置一定程度上改善了地区土地的利用效率；以出让金为支撑，结合土地融资有利支持了地方基础设施建设和公共服务水平的提高，有利于我国的社会发展和城市化的快速进程[3]。笔者认为，在土地出让金管理制度建立之前，我国主要以无偿划拨的方式出让土地，然而对土地出让的相关事项并没有制度上的规定，导致地方政府操作空间大，容易滋生腐败，不利于社会公平公正。不仅如此，土地出让金的支出缺乏严格的监督管理，使得公众利益被严重蚕食，花在征地和拆迁补偿支出、被征地农民社会保障、农村基础设施建设和城市廉租房建设上的钱更是大打折扣。然而现行土地出让金制度有效化解了土地使用过程上述问题，满足了我国当前的经济发展的需要，是有利于我国社会经济发展的好制度。
（二）存在的问题
香港土地出让金管理制度由于发展较为完善而为我国所借鉴，但随着我国经济体制与发展理念的不断变化，该制度愈来愈表现出一定的地域和历史局限性，存在的问题也较多的暴露出来。下面笔者将从多个方面加以阐明。
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