城市土地可持续集约利用评价及影响因素研究
城市土地可持续集约利用评价及影响因素研究[20200511190739]
摘要：研究目的：从资源配置的帕累托效率出发，综合考虑土地利用的经济、社会、环境效益，研究不同主体功能区164个地级及以上城市土地的可持续集约利用水平的时空特征和影响因素，探讨适应新型城镇化的区域差别化的城镇土地管理政策。研究方法：DPCSIR模型、综合评价模型、可行广义最小二乘法。研究结果：（1）2003-2011年间我国城市土地可持续集约利用水平远低于仅考虑经济效益的传统土地集约利用水平；（2）城市土地可持续集约利用水平在不同主体功能区间存在明显差异，表现为其他区最高，优化开发区次之，重点开发区最低；（3）城市土地可持续集约利用对前期依赖性较强，地均固定资产投资、地均环境治理投资额、地均从业人员、产业结构、人均绿地面积对城市土地可持续集约利用具有明显激励作用，地均科技教育投入影响不显著，而地均能源消耗有显著的滞后效应，且综合净效应为负。研究结论：在新型城市化建设过程中，综合考虑经济、社会、环境效益，根据各地区不同功能和影响因素实行差别化的土地集约利用动态监测，以此为依据在主体功能区落实差别化的土地管理政策。
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关键字:城市土地；集约利用；可持续利用；评价；影响因素
目录
摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
引言 2
一、文献综述 3
二、城市土地可持续集约利用理论分析：内涵界定、评价方法和模型识别 3
（一）内涵界定 3
（二）评价方法 4
1. DPCSIR模型下的评价指标体系 4
2. 评价方法 6
（三）影响因素分析模型识别 6
1. 经济计量模型构建 6
2. 影响因素识别 7
三、城市土地可持续集约利用水平实证研究——来自全国164个城市的经验 7
（一）研究区域介绍与数据来源 7
1. 研究区域介绍 7
2. 数据来源 7
（二）经验研究结果 8
1. 土地集约利用水平的评价结果分析 8
2. 土地集约利用水平的影响因素分析 10
四、结论与政策建议 12
（一）研究结论 12
（二）政策建议 12
1.中央政府：强化理念、深化绩效评估、差别化管理 12
2.地方政府：贯彻理念、多维动态评价、全过程监管 12
致谢 13
参考文献 14
附录A：按主体功能区划分的全国164个典型城市分布图 16
城市土地可持续集约利用评价及影响因素研究
引言
引言
在“速缓质优”新常态的经济增长要求下，如何实现城市土地集约利用成为保证经济平稳高质增长的关键问题。同一时期，中央政府针对土地集约利用问题相继出台了如《节约集约利用土地规定》、《国土资源部关于推 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: *351916072*
进土地节约集约利用指导意见》等一系列政策文件。地方政府积极响应国家政策，如江苏省提出提升节地水平和产出效益的“双提升”行动、广东省珠海市开展“三清”“两违”工作等都进一步推进了土地节约集约利用。然而，目前政府对于土地集约利用的理念理解仍处于片面追求经济效益阶段，但是由传统土地集约利用理念导致的土地利用强度高、利用结构不合理等问题导致了社会、环境效益损失。因此，土地利用的可持续管理是未来土地政策的发展方向。
目前关于城镇土地集约利用的理论研究主要集中两方面：（1）应用可持续发展理论研究提出土地利用经济、生态和社会维度的概念性框架[4-5]，但是较少研究针对经济、生态和社会综合效益下的土地集约利用内涵、测算方法和影响因素展开深入研究。（2）应用城市精明增长理论分析土地利用功能组合与土地利用效率以及城市蔓延中显现的经济、社会和环境问题[6]，但是较少研究将该理论应用于中国城镇土地集约利用分析。另外，该领域的经验研究主要集中在土地集约利用（经济效益）评价[1]、影响因素分析[7-9]、效率测算[10-12]和潜力评价[13-14]等方面，研究发现城市个体或省域范围内土地集约利用存在明显的时间和空间差异[15-17]，土地利用强度与结构、经济发展水平、土地市场发育程度等是影响土地集约利用的重要因素[7、18-19]。但是这些经验研究较少考虑土地集约利用的环境和社会效益，且多集中于某个城市或者省域范围，较少从全国层面分析城市土地可持续集约利用的时空差异及影响因素。
我国城市土地集约利用存在的问题主要体现在以下几个方面：（1）土地开发强度过大。数据显示，我国部分城市土地开发利用强度已逼近或超出30%的国际警戒线，如一线城市（如深圳和北京）已经超过了50%，南京也达到27%。（2）土地利用强度大。据2003年完成的上海市国土资源遥感综合调查成果显示，上海中心城市的建筑密度普遍较大，黄浦区达到51.2%。（3）土地利用结构和布局不合理。生产性用地比重过大挤占公共空间和绿地，据统计，工业用地在2012年我国城镇土地利用结构中占27.35%，而在国外发达城市，工业用地比重一般在5%-10%。这对环境和社会产生了一些负面影响，如温室效应加剧、土地污染、交通拥堵、公共基础设施压力大等。
面对以上问题，2005年国务院强调要从根本上实现土地利用方式从粗放型向集约型转变，2008年国务院出台的《全国土地利用总体规划纲要》从国家层面要求从注重经济效益的土地集约利用向可持续集约利用转变。各城市积极响应并因地制宜出台相关政策（如考核办法）以推进土地集约利用，但仍然存在问题。各省市在贯彻落实土地集约利用政策时仍处在尝试探索期，颁布的考核方案只注重经济指标的考核，缺少从经济、社会和环境三方面综合评价土地集约利用水平的系统考量。如2012年河北省发布《土地节约集约利用考核实施方案（试行）》的指标包含单位新增建设用地固定资产投资额、存量建设用地利用比重等；2013年山西省发布《建设用地节约集约利用考核办法》的指标包含涉及GDP、建设用地和财务增长的亿元投入与产出耗地类和土地供应及开发利用类指标等。部分城市开始转入土地可持续集约利用阶段，虽然制定的政策践行了可持续集约利用理念，但在落实时仍有待加强。如北京市在2009年发布的《土地利用总体规划（2006-2020）》要求必须贯彻生态环境保护与经济社会发展并重的节约集约用地原则，但落实手段尚未明确；南京市仅在供地领 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: *351916072*
域探索土地可持续集约利用政策，如2012年发布的《国土资源管理转型创新总体方案》指出禁止向“三高两低”项目和不符合产业政策及规划布局的项目供地。
鉴于此，本文在分析了当前城市土地集约利用现状和政策的基础上，借助资源环境经济学中的帕累托效率理论剖析城市土地可持续集约利用的内涵，构建DPCSIR（驱动力—压力—承载力—影响—响应）模型选取评价指标体系，测算不同主体功能区城市土地集约利用水平。最后构建经济计量模型定量分析了城市土地可持续集约利用水平的影响因素，在此基础上探讨适应新型城镇化的区域差别化的城镇建设用地管理政策，为未来新型城镇化背景下的城镇土地集约利用的政策改革提供参考。
一、文献综述
在早期学者认为土地集约利用与粗放利用相对，指通过增加土地投入，提高土地利用效率、增加经济效益，属于经济学范畴[20-21]。我国人多地少、建设发展与耕地保护的严重冲突引起了城市用地紧张状况[22-24]，属于“刚性匮乏”。因此对早期土地粗放利用的中国而言，发展以经济为导向的土地集约利用是其必然选择。这种以经济为导向的土地集约利用对我国的经济发展有一定的促进作用[25]，但是对社会和生态环境造成了负面影响，如高密度开发导致环境恶化，基础设施不足等问题[26]。针对土地利用中资源、环境、发展面临巨大压力等问题，有学者认为城市土地集约利用内涵需要发生转变[27]。也有学者认为不同经济发展水平也会影响城市土地利用最佳集约度内涵的认识[28],当前我国处于经济转型期，因此城市土地集约利用内涵也应该发生转变。
土地集约利用受到学者们的广泛关注，在城市土地集约利用评价对象方面，已有文献对区域性研究较多，多以省、市或开发区为研究单位[29-31]，全国层面的研究较少，且从区域功能定位角度评价土地集约利用水平更少[32]。在评价指标构建方面，现有的研究主要从经济角度将土地作为生产资料评价城市土地集约利用，如国土部门已采纳的评价指标体系以利用强度、投入强度和产出效益三项作为主要指标[33-34]，最新研究将社会经济指标纳入土地集约利用评价体系，如谭峻等从角度土地利用协调度（即城市经济、社会、环境系统的协调）在评价体系中加入了社会效益因子和环境效益因子。但评价角度仍需要提升。在城市土地集约利用水平的影响因素方面，已有研究论证了经济发展水平、土地开发率、地均投资强度、固定资产投资、土地市场发育程度、城市规模、城市化水平、人地关系、经济产出增长、土地增量供给等对城市土地集约利用水平具有正向影响作用[35-37]。对社会因素如地均从业人数和地均科技教育投入等研究较少；对生态环境因素如地均能源消耗和地均环境治理投资等涉及较少，并且对土地集约利用水平和能源消耗的滞后性的研究几乎没有。此外，仍有一些因素的影响机理存在争议，如产业结构，有学者认为其对城市土地集约利用水平具有正向影响[36]，而有的学者认为城市产业结构调整与升级对城市土地利用集约度的提高并没有起到很大的推动作用[37]；生态用地配置，有计量分析显示其对土地集约利用的直接影响效应为负，间接影响效应为正，综合影响效应为正[38]。。
摘要：研究目的：从资源配置的帕累托效率出发，综合考虑土地利用的经济、社会、环境效益，研究不同主体功能区164个地级及以上城市土地的可持续集约利用水平的时空特征和影响因素，探讨适应新型城镇化的区域差别化的城镇土地管理政策。研究方法：DPCSIR模型、综合评价模型、可行广义最小二乘法。研究结果：（1）2003-2011年间我国城市土地可持续集约利用水平远低于仅考虑经济效益的传统土地集约利用水平；（2）城市土地可持续集约利用水平在不同主体功能区间存在明显差异，表现为其他区最高，优化开发区次之，重点开发区最低；（3）城市土地可持续集约利用对前期依赖性较强，地均固定资产投资、地均环境治理投资额、地均从业人员、产业结构、人均绿地面积对城市土地可持续集约利用具有明显激励作用，地均科技教育投入影响不显著，而地均能源消耗有显著的滞后效应，且综合净效应为负。研究结论：在新型城市化建设过程中，综合考虑经济、社会、环境效益，根据各地区不同功能和影响因素实行差别化的土地集约利用动态监测，以此为依据在主体功能区落实差别化的土地管理政策。
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: *351916072*
关键字:城市土地；集约利用；可持续利用；评价；影响因素
目录
摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
引言 2
一、文献综述 3
二、城市土地可持续集约利用理论分析：内涵界定、评价方法和模型识别 3
（一）内涵界定 3
（二）评价方法 4
1. DPCSIR模型下的评价指标体系 4
2. 评价方法 6
（三）影响因素分析模型识别 6
1. 经济计量模型构建 6
2. 影响因素识别 7
三、城市土地可持续集约利用水平实证研究——来自全国164个城市的经验 7
（一）研究区域介绍与数据来源 7
1. 研究区域介绍 7
2. 数据来源 7
（二）经验研究结果 8
1. 土地集约利用水平的评价结果分析 8
2. 土地集约利用水平的影响因素分析 10
四、结论与政策建议 12
（一）研究结论 12
（二）政策建议 12
1.中央政府：强化理念、深化绩效评估、差别化管理 12
2.地方政府：贯彻理念、多维动态评价、全过程监管 12
致谢 13
参考文献 14
附录A：按主体功能区划分的全国164个典型城市分布图 16
城市土地可持续集约利用评价及影响因素研究
引言
引言
在“速缓质优”新常态的经济增长要求下，如何实现城市土地集约利用成为保证经济平稳高质增长的关键问题。同一时期，中央政府针对土地集约利用问题相继出台了如《节约集约利用土地规定》、《国土资源部关于推 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: *351916072*
进土地节约集约利用指导意见》等一系列政策文件。地方政府积极响应国家政策，如江苏省提出提升节地水平和产出效益的“双提升”行动、广东省珠海市开展“三清”“两违”工作等都进一步推进了土地节约集约利用。然而，目前政府对于土地集约利用的理念理解仍处于片面追求经济效益阶段，但是由传统土地集约利用理念导致的土地利用强度高、利用结构不合理等问题导致了社会、环境效益损失。因此，土地利用的可持续管理是未来土地政策的发展方向。
目前关于城镇土地集约利用的理论研究主要集中两方面：（1）应用可持续发展理论研究提出土地利用经济、生态和社会维度的概念性框架[4-5]，但是较少研究针对经济、生态和社会综合效益下的土地集约利用内涵、测算方法和影响因素展开深入研究。（2）应用城市精明增长理论分析土地利用功能组合与土地利用效率以及城市蔓延中显现的经济、社会和环境问题[6]，但是较少研究将该理论应用于中国城镇土地集约利用分析。另外，该领域的经验研究主要集中在土地集约利用（经济效益）评价[1]、影响因素分析[7-9]、效率测算[10-12]和潜力评价[13-14]等方面，研究发现城市个体或省域范围内土地集约利用存在明显的时间和空间差异[15-17]，土地利用强度与结构、经济发展水平、土地市场发育程度等是影响土地集约利用的重要因素[7、18-19]。但是这些经验研究较少考虑土地集约利用的环境和社会效益，且多集中于某个城市或者省域范围，较少从全国层面分析城市土地可持续集约利用的时空差异及影响因素。
我国城市土地集约利用存在的问题主要体现在以下几个方面：（1）土地开发强度过大。数据显示，我国部分城市土地开发利用强度已逼近或超出30%的国际警戒线，如一线城市（如深圳和北京）已经超过了50%，南京也达到27%。（2）土地利用强度大。据2003年完成的上海市国土资源遥感综合调查成果显示，上海中心城市的建筑密度普遍较大，黄浦区达到51.2%。（3）土地利用结构和布局不合理。生产性用地比重过大挤占公共空间和绿地，据统计，工业用地在2012年我国城镇土地利用结构中占27.35%，而在国外发达城市，工业用地比重一般在5%-10%。这对环境和社会产生了一些负面影响，如温室效应加剧、土地污染、交通拥堵、公共基础设施压力大等。
面对以上问题，2005年国务院强调要从根本上实现土地利用方式从粗放型向集约型转变，2008年国务院出台的《全国土地利用总体规划纲要》从国家层面要求从注重经济效益的土地集约利用向可持续集约利用转变。各城市积极响应并因地制宜出台相关政策（如考核办法）以推进土地集约利用，但仍然存在问题。各省市在贯彻落实土地集约利用政策时仍处在尝试探索期，颁布的考核方案只注重经济指标的考核，缺少从经济、社会和环境三方面综合评价土地集约利用水平的系统考量。如2012年河北省发布《土地节约集约利用考核实施方案（试行）》的指标包含单位新增建设用地固定资产投资额、存量建设用地利用比重等；2013年山西省发布《建设用地节约集约利用考核办法》的指标包含涉及GDP、建设用地和财务增长的亿元投入与产出耗地类和土地供应及开发利用类指标等。部分城市开始转入土地可持续集约利用阶段，虽然制定的政策践行了可持续集约利用理念，但在落实时仍有待加强。如北京市在2009年发布的《土地利用总体规划（2006-2020）》要求必须贯彻生态环境保护与经济社会发展并重的节约集约用地原则，但落实手段尚未明确；南京市仅在供地领 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: *351916072*
域探索土地可持续集约利用政策，如2012年发布的《国土资源管理转型创新总体方案》指出禁止向“三高两低”项目和不符合产业政策及规划布局的项目供地。
鉴于此，本文在分析了当前城市土地集约利用现状和政策的基础上，借助资源环境经济学中的帕累托效率理论剖析城市土地可持续集约利用的内涵，构建DPCSIR（驱动力—压力—承载力—影响—响应）模型选取评价指标体系，测算不同主体功能区城市土地集约利用水平。最后构建经济计量模型定量分析了城市土地可持续集约利用水平的影响因素，在此基础上探讨适应新型城镇化的区域差别化的城镇建设用地管理政策，为未来新型城镇化背景下的城镇土地集约利用的政策改革提供参考。
一、文献综述
在早期学者认为土地集约利用与粗放利用相对，指通过增加土地投入，提高土地利用效率、增加经济效益，属于经济学范畴[20-21]。我国人多地少、建设发展与耕地保护的严重冲突引起了城市用地紧张状况[22-24]，属于“刚性匮乏”。因此对早期土地粗放利用的中国而言，发展以经济为导向的土地集约利用是其必然选择。这种以经济为导向的土地集约利用对我国的经济发展有一定的促进作用[25]，但是对社会和生态环境造成了负面影响，如高密度开发导致环境恶化，基础设施不足等问题[26]。针对土地利用中资源、环境、发展面临巨大压力等问题，有学者认为城市土地集约利用内涵需要发生转变[27]。也有学者认为不同经济发展水平也会影响城市土地利用最佳集约度内涵的认识[28],当前我国处于经济转型期，因此城市土地集约利用内涵也应该发生转变。
土地集约利用受到学者们的广泛关注，在城市土地集约利用评价对象方面，已有文献对区域性研究较多，多以省、市或开发区为研究单位[29-31]，全国层面的研究较少，且从区域功能定位角度评价土地集约利用水平更少[32]。在评价指标构建方面，现有的研究主要从经济角度将土地作为生产资料评价城市土地集约利用，如国土部门已采纳的评价指标体系以利用强度、投入强度和产出效益三项作为主要指标[33-34]，最新研究将社会经济指标纳入土地集约利用评价体系，如谭峻等从角度土地利用协调度（即城市经济、社会、环境系统的协调）在评价体系中加入了社会效益因子和环境效益因子。但评价角度仍需要提升。在城市土地集约利用水平的影响因素方面，已有研究论证了经济发展水平、土地开发率、地均投资强度、固定资产投资、土地市场发育程度、城市规模、城市化水平、人地关系、经济产出增长、土地增量供给等对城市土地集约利用水平具有正向影响作用[35-37]。对社会因素如地均从业人数和地均科技教育投入等研究较少；对生态环境因素如地均能源消耗和地均环境治理投资等涉及较少，并且对土地集约利用水平和能源消耗的滞后性的研究几乎没有。此外，仍有一些因素的影响机理存在争议，如产业结构，有学者认为其对城市土地集约利用水平具有正向影响[36]，而有的学者认为城市产业结构调整与升级对城市土地利用集约度的提高并没有起到很大的推动作用[37]；生态用地配置，有计量分析显示其对土地集约利用的直接影响效应为负，间接影响效应为正，综合影响效应为正[38]。。
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