土地出让收入与农用地转用规模关系研究
土地出让收入与农用地转用规模关系研究[20200511190901]
摘要： 据《国土资源年鉴》统计得知，农用地转用规模与土地出让收入均处于日益膨胀的趋势，为理清二者之间的关系，从而为保护农用地提供理论依据，本文通过皮尔逊相关分析、单位根检验、协整分析及格兰杰因果分析方法对全国及省级层面的土地出让收入与农用地转用规模关系进行了分析，结果显示：全国层面上土地出让收入与农用地转用规模不存在格兰杰因果关系；湖北、湖南、吉林等10个省份表现出了格兰杰因果关系，即农用地转用规模的增长促进了土地出让收入膨胀。由此可见，部分省份出让土地中经农用地转用而来的土地占比较大，各样的违法违规占用农用地的行为屡禁不止，为农用地保护工作带来困难。基于上述研究成果，本文最后提出了相应的政策意见。
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关键字:土地出让收入；农用地转用；关系
目录
摘要 3
关键词 3
引言 3
一、国内外研究概况 4
（一）研究现状 4
（二）研究述评 5
二、土地出让收入与农用地转用规模关系的理论分析 5
（一）土地出让热情高涨的影响因素 5
1.人口增长 5
2. 经济效益 5
3. 财政激励 6
（二）政府选择农用地弥补土地供应短缺 6
三、土地出让收入与农用地转用规模关系的定量分析 6
（一）数据收集与方法使用说明 6
（二）全国层面土地出让收入与农用地转用关系分析 7
（三）省级层面土地出让收入与农用地转用关系分析 8
1.福建省分析过程 8
2. 广东省分析过程 9
（四）土地出让收入与农用地转用关系的地区性差异 10
四、管控土地出让收入与保护农地的政策建议 10
（一）合理设置农用地审批权限 11
（二）因地制宜实行土地用途管制制度 11
（三）鼓励开放型经济形式，寻求可持续发展的财政来源 11
致谢 11
参考文献 11
土地出让收入与农用地转用规模关系研究
引言
引言 我国实行土地用途管制，保护农用地是其政策的核心之处，多年来该政策在农地保护工作中产生了较为突出的贡献，但也不可避免的存在着诸多问题。据《中国国土资源年鉴》统计，2000年农用地转用规模为715577公顷，至2009年转用规模达6929442公顷，十年的时间增长了八倍之多，从现实情况来看，违法用地过多，并正在向县、乡镇政府及村级组织迅速蔓延、审批程序繁琐，效 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
率低下、缺乏后期监管制度、各项土地规划之间存在错位等各样问题屡见不鲜，问题的存在也使得农用地保护的成效尚需较大的提升空间。
农用地转用是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为。相较而言，建设用地的直接经济效益远高于农用地，对城市发展起到推动作用，而将农用地转用为建设用地的过程中也产生了巨额的土地出让金，这便增强了地方政府转用农用地的热情。可见，收取土地出让金与农用地转用二者行为之间存在着内在相互关系，从土地出让收入角度切入，通过相关数据分析，理清其与农用地转用规模之间的关系可为农用地保护提供较为有力的理论支撑，从而为保护农用地献言献策。
一、国内外研究概况
（一）研究现状
目前学术界对于土地出让收入以及农用地转用均较为关注，相关文献较多。
土地出让收入方面，王悦等对我国东中西地区2003-2009土地出让收入进行了统计分析，得出结论：东中西部地区土地出让收入的年增长率变化趋势几乎相同，东部最高、中部次之、西部最低，其中，西部地区的省市之间差距最大[]。诸多学者研究土地出让收入日益膨胀的因素，将其归咎于现有财政体制的缺陷，地方政府在1994年分税制改革后承担了更多的事权，而财权却没有相应的匹配，财权、事权的不对等迫使地方政府寻找出路，土地出让金因其低成本、高收益、可控性强等特点，正好满足了地方政府弥补财政短缺的需求并且屡试不爽，由此便成为了地方政府的长期收入来源，如袁一方（2013）、曹广忠等( 2007 ) 、Hehui Jin等（2005）都持这一观点[][][]。张莉、王贤彬、徐现祥( 2011)，Lichtenberg，C.Ding( 2009)等学者从地区经济产出激励等方面剖析地方政府的土地出让行为，认为任期内的经济绩效是地方政府所热切追求的，而土地出让除了能为地方政府带来直接的资金收入，在短期内创造大量的GDP，也能推动当地房地产市场及相关产业的发展，对于地方政府而言是十分理想的收入选择[][]。此外，童锦治（2013）等通过建立地级市政府层面的地方政府多重目标下土地出让规模影响因素的动态理论框架，分析了土地出让收入规模膨胀的原因，即经济绩效、财政激励、地方政府竞争等[]。安体富等叙述了我国土地出让收入的现状、问题，并提出了政策建议，其中较为创新的一点是从农村土地产权的方面进行剖析，强调农民集体对土地所有权的保护，提高其在农地管理中的地位[]。从地区竞争角度，也有学者就此进行更为具体的研究，龚丽珍( 2011) 、王丽娟( 2011)通过研究确定土地出让收入上的地区间政府竞争效应明显，Davoodi and Zou（1998）、Cai and Treisman（2005）也阐述了地方政府横向竞争，以GDP为绩效考核的责任制是我国土地收入膨胀的原因[][]。从法律角度，秦勇深入分析了“土地财政”的效应、成因及其解决之道[]。
而目前的农用地转用也存在着诸多问题，首先，现行的土地审批制度存在缺陷，对于程序设置、审批材料要求往往随性而定，不少没有明文规定，从法律约束方面来看，除土地报批权限虽运用于实际操作，却也存在不少违规违法行为导致审批或难以进行，或形同虚设，并且其他有关的土地审批规定比较笼统，实行起来更是困难重重（任林苗、谢建定，2008）[]。其次，违法用地屡禁不止，相当一部分的国土资源执法机构人员较少，缺乏执行力度， *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
加上经费编制不到位，导致其难以承担起法律法规所赋予的责任，农民利益不断受到侵犯，政府却不能及时警告、制止、纠正和有效查处（广东省国土资源厅，2008）[]。此外，“以租代征”现象也较为普遍，这一行为规避了土地规划计划的控制、土地使用相关税费及法定的土地征收和农用地转用的审批程序，将农用地直接进行非农业建设，确实为农用地保护工作带来诸多困难（曹丽华、吕国柱，2009）[]。蒙梅青、严志强、张斐认为对批次用地自治区国土资源部厅、人民政府应主要倾向于对控制性规划的审查，确保土地按原有规划进行使用，而具体的供地留待日后抽查、检验、监管（蒙梅青、严志强、张斐，2011）[]。胡顺义说明了财政短缺问题愈往下层政府机构组织愈加明显，自从1994年的分税制后，中央集中了近六成的财政收入，而地方政府在拥有仅四成的财政收入的同时却要承担近七成的财政支出，中央与地方政府之间事权、财权的严重不对等在很大程度上削减了地方政府的办事效率（胡顺义，2008）[]。胡初枝则是从制度（所有权主体的地位存在差异）和管理（中央与地方在土地管理目标上的偏差）两个层面剖析了农用地转用问题产生的诱因（胡初枝，2010）[]。张军连、张凤荣分析了农用地转用征用的法律特征及路径选择[]。丁雨賝借鉴国外的土地审批制度经验对我国土地审批制度提出了改革建议[]。
（二）研究述评
综上所述，土地收入膨胀的因素是学术界较为关注之处，经济效益、财政激励、政府竞争为三大主要剖析点，学者也正是从这三个方面进行研究探讨解决之道；而在农用地转用研究方面，学者多是定睛于农用地转用现状描述并发现其存在的问题，且从制度、管理、执行等角度提出政策意见，由此可见，目前学术界对于土地出让收入和农用地转用二者多是分别进行研究的，但我们知道土地出让金及土地税费产生的同时意味着大量的土地被利用，被利用的土地中，有很大一部分是农用地（秦勇，2012），那么，土地出让收入和农用地转用规模之间到底是怎样的关系呢？体现出本研究课题尚有创新之处。
三、土地出让收入与农用地转用规模关系的定量分析
（一）数据收集与方法使用说明
摘要： 据《国土资源年鉴》统计得知，农用地转用规模与土地出让收入均处于日益膨胀的趋势，为理清二者之间的关系，从而为保护农用地提供理论依据，本文通过皮尔逊相关分析、单位根检验、协整分析及格兰杰因果分析方法对全国及省级层面的土地出让收入与农用地转用规模关系进行了分析，结果显示：全国层面上土地出让收入与农用地转用规模不存在格兰杰因果关系；湖北、湖南、吉林等10个省份表现出了格兰杰因果关系，即农用地转用规模的增长促进了土地出让收入膨胀。由此可见，部分省份出让土地中经农用地转用而来的土地占比较大，各样的违法违规占用农用地的行为屡禁不止，为农用地保护工作带来困难。基于上述研究成果，本文最后提出了相应的政策意见。
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关键字:土地出让收入；农用地转用；关系
目录
摘要 3
关键词 3
引言 3
一、国内外研究概况 4
（一）研究现状 4
（二）研究述评 5
二、土地出让收入与农用地转用规模关系的理论分析 5
（一）土地出让热情高涨的影响因素 5
1.人口增长 5
2. 经济效益 5
3. 财政激励 6
（二）政府选择农用地弥补土地供应短缺 6
三、土地出让收入与农用地转用规模关系的定量分析 6
（一）数据收集与方法使用说明 6
（二）全国层面土地出让收入与农用地转用关系分析 7
（三）省级层面土地出让收入与农用地转用关系分析 8
1.福建省分析过程 8
2. 广东省分析过程 9
（四）土地出让收入与农用地转用关系的地区性差异 10
四、管控土地出让收入与保护农地的政策建议 10
（一）合理设置农用地审批权限 11
（二）因地制宜实行土地用途管制制度 11
（三）鼓励开放型经济形式，寻求可持续发展的财政来源 11
致谢 11
参考文献 11
土地出让收入与农用地转用规模关系研究
引言
引言 我国实行土地用途管制，保护农用地是其政策的核心之处，多年来该政策在农地保护工作中产生了较为突出的贡献，但也不可避免的存在着诸多问题。据《中国国土资源年鉴》统计，2000年农用地转用规模为715577公顷，至2009年转用规模达6929442公顷，十年的时间增长了八倍之多，从现实情况来看，违法用地过多，并正在向县、乡镇政府及村级组织迅速蔓延、审批程序繁琐，效 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
率低下、缺乏后期监管制度、各项土地规划之间存在错位等各样问题屡见不鲜，问题的存在也使得农用地保护的成效尚需较大的提升空间。
农用地转用是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为。相较而言，建设用地的直接经济效益远高于农用地，对城市发展起到推动作用，而将农用地转用为建设用地的过程中也产生了巨额的土地出让金，这便增强了地方政府转用农用地的热情。可见，收取土地出让金与农用地转用二者行为之间存在着内在相互关系，从土地出让收入角度切入，通过相关数据分析，理清其与农用地转用规模之间的关系可为农用地保护提供较为有力的理论支撑，从而为保护农用地献言献策。
一、国内外研究概况
（一）研究现状
目前学术界对于土地出让收入以及农用地转用均较为关注，相关文献较多。
土地出让收入方面，王悦等对我国东中西地区2003-2009土地出让收入进行了统计分析，得出结论：东中西部地区土地出让收入的年增长率变化趋势几乎相同，东部最高、中部次之、西部最低，其中，西部地区的省市之间差距最大[]。诸多学者研究土地出让收入日益膨胀的因素，将其归咎于现有财政体制的缺陷，地方政府在1994年分税制改革后承担了更多的事权，而财权却没有相应的匹配，财权、事权的不对等迫使地方政府寻找出路，土地出让金因其低成本、高收益、可控性强等特点，正好满足了地方政府弥补财政短缺的需求并且屡试不爽，由此便成为了地方政府的长期收入来源，如袁一方（2013）、曹广忠等( 2007 ) 、Hehui Jin等（2005）都持这一观点[][][]。张莉、王贤彬、徐现祥( 2011)，Lichtenberg，C.Ding( 2009)等学者从地区经济产出激励等方面剖析地方政府的土地出让行为，认为任期内的经济绩效是地方政府所热切追求的，而土地出让除了能为地方政府带来直接的资金收入，在短期内创造大量的GDP，也能推动当地房地产市场及相关产业的发展，对于地方政府而言是十分理想的收入选择[][]。此外，童锦治（2013）等通过建立地级市政府层面的地方政府多重目标下土地出让规模影响因素的动态理论框架，分析了土地出让收入规模膨胀的原因，即经济绩效、财政激励、地方政府竞争等[]。安体富等叙述了我国土地出让收入的现状、问题，并提出了政策建议，其中较为创新的一点是从农村土地产权的方面进行剖析，强调农民集体对土地所有权的保护，提高其在农地管理中的地位[]。从地区竞争角度，也有学者就此进行更为具体的研究，龚丽珍( 2011) 、王丽娟( 2011)通过研究确定土地出让收入上的地区间政府竞争效应明显，Davoodi and Zou（1998）、Cai and Treisman（2005）也阐述了地方政府横向竞争，以GDP为绩效考核的责任制是我国土地收入膨胀的原因[][]。从法律角度，秦勇深入分析了“土地财政”的效应、成因及其解决之道[]。
而目前的农用地转用也存在着诸多问题，首先，现行的土地审批制度存在缺陷，对于程序设置、审批材料要求往往随性而定，不少没有明文规定，从法律约束方面来看，除土地报批权限虽运用于实际操作，却也存在不少违规违法行为导致审批或难以进行，或形同虚设，并且其他有关的土地审批规定比较笼统，实行起来更是困难重重（任林苗、谢建定，2008）[]。其次，违法用地屡禁不止，相当一部分的国土资源执法机构人员较少，缺乏执行力度， *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
加上经费编制不到位，导致其难以承担起法律法规所赋予的责任，农民利益不断受到侵犯，政府却不能及时警告、制止、纠正和有效查处（广东省国土资源厅，2008）[]。此外，“以租代征”现象也较为普遍，这一行为规避了土地规划计划的控制、土地使用相关税费及法定的土地征收和农用地转用的审批程序，将农用地直接进行非农业建设，确实为农用地保护工作带来诸多困难（曹丽华、吕国柱，2009）[]。蒙梅青、严志强、张斐认为对批次用地自治区国土资源部厅、人民政府应主要倾向于对控制性规划的审查，确保土地按原有规划进行使用，而具体的供地留待日后抽查、检验、监管（蒙梅青、严志强、张斐，2011）[]。胡顺义说明了财政短缺问题愈往下层政府机构组织愈加明显，自从1994年的分税制后，中央集中了近六成的财政收入，而地方政府在拥有仅四成的财政收入的同时却要承担近七成的财政支出，中央与地方政府之间事权、财权的严重不对等在很大程度上削减了地方政府的办事效率（胡顺义，2008）[]。胡初枝则是从制度（所有权主体的地位存在差异）和管理（中央与地方在土地管理目标上的偏差）两个层面剖析了农用地转用问题产生的诱因（胡初枝，2010）[]。张军连、张凤荣分析了农用地转用征用的法律特征及路径选择[]。丁雨賝借鉴国外的土地审批制度经验对我国土地审批制度提出了改革建议[]。
（二）研究述评
综上所述，土地收入膨胀的因素是学术界较为关注之处，经济效益、财政激励、政府竞争为三大主要剖析点，学者也正是从这三个方面进行研究探讨解决之道；而在农用地转用研究方面，学者多是定睛于农用地转用现状描述并发现其存在的问题，且从制度、管理、执行等角度提出政策意见，由此可见，目前学术界对于土地出让收入和农用地转用二者多是分别进行研究的，但我们知道土地出让金及土地税费产生的同时意味着大量的土地被利用，被利用的土地中，有很大一部分是农用地（秦勇，2012），那么，土地出让收入和农用地转用规模之间到底是怎样的关系呢？体现出本研究课题尚有创新之处。
三、土地出让收入与农用地转用规模关系的定量分析
（一）数据收集与方法使用说明
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