三权分置背景下的农村土地经营权实现研究以启东市北新镇为例(附件)
土地是农民赖以生存的根本，也是创造社会财富的重要物质基础。“三权分置”政策的实行使得农地经营权得到有效流转，促进了我国农业的现代化、规模化发展，将土地的财产价值发挥到了最大。本文采用多样的社会调查方法对北新镇进行了实地调查，通过研究发现其经营权实现过程中存在程序不规范、流转方式单一、补偿机制不全及土地用途改变的现状，进而分析得出政府监管、中介组织、补贴政策、法律制度这四种因素对农地经营权实现的影响作用。据此笔者有针对性地提出应通过强化政府的服务与监督职能、推动中介组织全面健康发展、建立健全政策补贴补偿机制、健全农村基层民主管理制度和完善经营权实现的法律法规来推动农地经营权的有效实现。关键词 “三权分置”，农民致富，土地经营权实现
目 录
1 引言1
2 以北新镇为例的农地经营权实现调查简介1
2.1 土地用途被改变2
2.2 流转方式较单一3
2.3 补偿制度不健全3
3 农地经营权实现的现状分析4
3.1 农地经营权流转的不规范4
3.2 经营权流转方式过于单一5
3.3 流转后土地的用途被改变5
3.4 经营权流转的补贴不统一6
4 农地经营权实现的影响因素6
4.1 政府监管不到位6
4.2 中介组织不完善7
4.3 补贴政策不规范8
4.4 法律制度有欠缺8
5 促进农地经营权实现的政策建议9
5.1 强化政府的服务与监督职能9
5.2 推动中介组织全面健康发展10
5.3 建立健全政策补贴补偿机制11
5.4 健全农村基层民主管理制度 11
5.5 完善经营权实现的法律法规12
结 论13
致 谢 14
参考文献15
附件 关于农村土地经营权实现现状的问卷调查16
1 引言
20世纪80年代初期开始推广的家庭联产承包责任制极大地解放了当时中国农村的社会生产力，但近年来，随着农村经济水平的显著提高和农业现代化的不断发展， *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
土地经营管理规模过小、农业种植细碎化等弊端日益凸显，阻碍了我国广大农村地区经济的快速发展。为了引导农户合理有序地进行农村土地的流转，实现规模化种植经营的目的，在2013年12月的中央农村工作会议中首次提出了“农户承包权和土地经营权分置并行”的重大政策思想。而后在2014年，中央“一号文件”首次提出集体所有权、农户承包权和土地经营权相分离的思想。之后的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》等文件都明确提出，“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权放活经营权”是全面深化农村土地制度改革的基本方向，并为“三权分置”政策提供了一个整体性的战略框架。2017年中央“一号文件”中又明确要“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法”。自此，正式拉开了全国范围内推进农地“三权分置”的政策制度改革的序幕。
十九大报告指出,“三农问题”是关系到国计民生的根本性战略问题,解决好“三农问题”始终是全党工作的重中之重。要不断深化农村土地制度改革,完善农业保护体系，加快促进城乡一体化发展，进而实现多种形式的农业规模化经营和农村发展的现代化，切实保护农户的经济权益，坚持把增进人民福祉作为社会发展的根本目的，最大程度上帮助农民致富。但在经营权流转过程中却出现了一些与政策预期相背离的不良现象，引发人们的大量关注。
2 以北新镇为例的农地经营权实现调查简介
北新镇地处江苏省启东市西南部，全镇占地面积达97.2平方千米，下辖29个行政村，地势平坦，土壤和水利条件极为优越，农林业较为发达。目前，北新镇的土地确权工作已基本完成，随之而来的是农地经营权流转现象也日益普遍，据了解北新镇的土地流转亩数已超过30000亩，具有较强的调查代表性，故此，选择北新镇作为此次经营权实现的调查地点。本次的实地调查围绕农地经营权实现情况展开，在调查中一共发放了103份问卷，并在北新镇的29个行政村中随机抽取了103位村民协助进行调查问卷的填写，总共回收到100份有效问卷。有效参加此次问卷调查的男女人数 比例接近于1:1，且大多数的调查对象皆是年龄在45周岁以上具有初中以下（含初中）
文凭的农民和外出打工者。且在问卷填写有效的100位调查对象中，有62位调查对象所在的家庭中存在农地经营权流转的现象，剩余的38位调查对象则表示自己没有相关的土地流转经历。在北新镇进行实地调查的过程中，除了通过发放问卷的形式获取最为直接的数据信息外，还采用实地访谈法与直接观察法从不同的角度出发来了解北新镇农地经营权流转实现的实际情况，进而确保所获得问卷信息更为真实有效。
2.1 土地用途被改变
不得将农地改作非农用途，是农村土地经营权进行自由流转最为首要的前提条件。经过调查发现，如图1所示，虽然有超过半数的调查对象表明在自己周围没有出现过类似土地用途被改变的不规范现象，但同时仍有高达19%的调查对象明确表示，自己承包的农地在流转后用途发生了质的变化，原先的基本农田在流转后经营主体被用来发展养殖业。而剩下29位调查对象则表示自己对土地流转前后用途的改变关注度较低，甚至有部分调查对象认为土地经营权一旦流转出去后，自己便只能享有土地的承包权，土地用途是否发生改变就与其无关了。通过实地访谈发现，这些调查对象忽视土地用途的原因主要有两个。一是，在这些调查对象看来仅仅依靠农户的自身力量是无法改变部分土地的非农化倾向的发生，此外即使向有关部门进行反映也无法引起足够的重视；二是，有少数调查对象甚至认为土地用途的改变是土地经营权享有的体现，是一种合理合法的行为。
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图1 农地经营权流转后的土地用途 图2 农地经营权流转形式（单位：人）（多选）
实际调查的结果显示，农户对农地经营权流转的认知和态度与最终形成的流转行为和在流转中承担的角色之间有着极大的关联度。表1所示，在问卷填写有效的这100位农户中，认为农地经营权可以自由流转并有相关流转经历的农户总数到达43位，有6位农户认为农地经营权不可以进行流转却有相关的流转行为，对农地经营权可否流转不清楚但仍有流转行为的也有13位农户；其中认为可以自由流转自家的承 包地却无流转行为的也足有12位农户，而否认农地可流转也无流转行为的接近总人数的五分之一，剩余8位就是因对可否流转的认知不清故而拒绝将自家农地的经营权进行流转。这些数据足以说明，在现阶段的北新镇或者说是在当下中国的绝大多数农村地区，由于没有相关部门会对政策制度的内容进行宣传农户自己也没有足够的经济实力及文化水平去获取全面的信息导致多数农户对农地经营权流转的相关概念和包括“三权分置”在内的相关制度政策都是极不熟悉的。农户对农地经营权流转及实现的认知情况与流转结果之间的必然性也突破了60%，足以说明在流转过程中农户观念的影响关系之大。而上文中也曾提及到农户因各方面条件的限制，对流转后土地用途的关注较少，欠缺本该有的主动性，其中很大一部分是农户对经营权流转的认知不充分、不到位造成的。
目 录
1 引言1
2 以北新镇为例的农地经营权实现调查简介1
2.1 土地用途被改变2
2.2 流转方式较单一3
2.3 补偿制度不健全3
3 农地经营权实现的现状分析4
3.1 农地经营权流转的不规范4
3.2 经营权流转方式过于单一5
3.3 流转后土地的用途被改变5
3.4 经营权流转的补贴不统一6
4 农地经营权实现的影响因素6
4.1 政府监管不到位6
4.2 中介组织不完善7
4.3 补贴政策不规范8
4.4 法律制度有欠缺8
5 促进农地经营权实现的政策建议9
5.1 强化政府的服务与监督职能9
5.2 推动中介组织全面健康发展10
5.3 建立健全政策补贴补偿机制11
5.4 健全农村基层民主管理制度 11
5.5 完善经营权实现的法律法规12
结 论13
致 谢 14
参考文献15
附件 关于农村土地经营权实现现状的问卷调查16
1 引言
20世纪80年代初期开始推广的家庭联产承包责任制极大地解放了当时中国农村的社会生产力，但近年来，随着农村经济水平的显著提高和农业现代化的不断发展， *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
土地经营管理规模过小、农业种植细碎化等弊端日益凸显，阻碍了我国广大农村地区经济的快速发展。为了引导农户合理有序地进行农村土地的流转，实现规模化种植经营的目的，在2013年12月的中央农村工作会议中首次提出了“农户承包权和土地经营权分置并行”的重大政策思想。而后在2014年，中央“一号文件”首次提出集体所有权、农户承包权和土地经营权相分离的思想。之后的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》等文件都明确提出，“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权放活经营权”是全面深化农村土地制度改革的基本方向，并为“三权分置”政策提供了一个整体性的战略框架。2017年中央“一号文件”中又明确要“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法”。自此，正式拉开了全国范围内推进农地“三权分置”的政策制度改革的序幕。
十九大报告指出,“三农问题”是关系到国计民生的根本性战略问题,解决好“三农问题”始终是全党工作的重中之重。要不断深化农村土地制度改革,完善农业保护体系，加快促进城乡一体化发展，进而实现多种形式的农业规模化经营和农村发展的现代化，切实保护农户的经济权益，坚持把增进人民福祉作为社会发展的根本目的，最大程度上帮助农民致富。但在经营权流转过程中却出现了一些与政策预期相背离的不良现象，引发人们的大量关注。
2 以北新镇为例的农地经营权实现调查简介
北新镇地处江苏省启东市西南部，全镇占地面积达97.2平方千米，下辖29个行政村，地势平坦，土壤和水利条件极为优越，农林业较为发达。目前，北新镇的土地确权工作已基本完成，随之而来的是农地经营权流转现象也日益普遍，据了解北新镇的土地流转亩数已超过30000亩，具有较强的调查代表性，故此，选择北新镇作为此次经营权实现的调查地点。本次的实地调查围绕农地经营权实现情况展开，在调查中一共发放了103份问卷，并在北新镇的29个行政村中随机抽取了103位村民协助进行调查问卷的填写，总共回收到100份有效问卷。有效参加此次问卷调查的男女人数 比例接近于1:1，且大多数的调查对象皆是年龄在45周岁以上具有初中以下（含初中）
文凭的农民和外出打工者。且在问卷填写有效的100位调查对象中，有62位调查对象所在的家庭中存在农地经营权流转的现象，剩余的38位调查对象则表示自己没有相关的土地流转经历。在北新镇进行实地调查的过程中，除了通过发放问卷的形式获取最为直接的数据信息外，还采用实地访谈法与直接观察法从不同的角度出发来了解北新镇农地经营权流转实现的实际情况，进而确保所获得问卷信息更为真实有效。
2.1 土地用途被改变
不得将农地改作非农用途，是农村土地经营权进行自由流转最为首要的前提条件。经过调查发现，如图1所示，虽然有超过半数的调查对象表明在自己周围没有出现过类似土地用途被改变的不规范现象，但同时仍有高达19%的调查对象明确表示，自己承包的农地在流转后用途发生了质的变化，原先的基本农田在流转后经营主体被用来发展养殖业。而剩下29位调查对象则表示自己对土地流转前后用途的改变关注度较低，甚至有部分调查对象认为土地经营权一旦流转出去后，自己便只能享有土地的承包权，土地用途是否发生改变就与其无关了。通过实地访谈发现，这些调查对象忽视土地用途的原因主要有两个。一是，在这些调查对象看来仅仅依靠农户的自身力量是无法改变部分土地的非农化倾向的发生，此外即使向有关部门进行反映也无法引起足够的重视；二是，有少数调查对象甚至认为土地用途的改变是土地经营权享有的体现，是一种合理合法的行为。
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图1 农地经营权流转后的土地用途 图2 农地经营权流转形式（单位：人）（多选）
实际调查的结果显示，农户对农地经营权流转的认知和态度与最终形成的流转行为和在流转中承担的角色之间有着极大的关联度。表1所示，在问卷填写有效的这100位农户中，认为农地经营权可以自由流转并有相关流转经历的农户总数到达43位，有6位农户认为农地经营权不可以进行流转却有相关的流转行为，对农地经营权可否流转不清楚但仍有流转行为的也有13位农户；其中认为可以自由流转自家的承 包地却无流转行为的也足有12位农户，而否认农地可流转也无流转行为的接近总人数的五分之一，剩余8位就是因对可否流转的认知不清故而拒绝将自家农地的经营权进行流转。这些数据足以说明，在现阶段的北新镇或者说是在当下中国的绝大多数农村地区，由于没有相关部门会对政策制度的内容进行宣传农户自己也没有足够的经济实力及文化水平去获取全面的信息导致多数农户对农地经营权流转的相关概念和包括“三权分置”在内的相关制度政策都是极不熟悉的。农户对农地经营权流转及实现的认知情况与流转结果之间的必然性也突破了60%，足以说明在流转过程中农户观念的影响关系之大。而上文中也曾提及到农户因各方面条件的限制，对流转后土地用途的关注较少，欠缺本该有的主动性，其中很大一部分是农户对经营权流转的认知不充分、不到位造成的。
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