地方政府影子雇员现象及其治理研究n市x区街道办事处的实证分析
在我国地方政府中存在着规模庞大的“影子雇员”，其对我国基层政府治理影响深远。该现象是由于编制减少、政府职能越位、错位和官本位思想等制度、社会、文化原因综合形成的。本文对东部省份某区街道办事处的“影子雇员”现象进行实证分析，客观呈现“影子雇员”的规模、部门分布、承担职能、工资待遇、招录原因等现状。总结出其具有素质参差、待遇低下、流动性大、工作具有准公务员性等特征。目前该现象存在经济、稳定、保障、管理等诸多困境，包括政府行政成本增加但“影子雇员”待遇低下，流动性大、政府用工不规范、管理不到位等客观问题。这些问题是因官员规模相对过剩、编制管理落后、未积极盘活政府内部人力资源、缺少相关法律依据等原因造成。而“影子雇员”现象的治理关键在于突破数量壁垒，通过转变政府工作理念、梳理政府职能、规范员额管理和出台相关法律的方式切实发挥地方政府基层治理作用，使其重新焕发活力。
目录
摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
引言 2
一、 导论 3
（一）国内外文献综述与研究意义 3
（二）研究缘起与问题的提出 4
（三）研究目标与研究思路 5
（四）研究内容与研究方法 5
（五）研究创新与不足之处 6
二、核心概念界定与本文研究的理论基础 7
（一） 核心概念界定 7
（二） 研究理论基础 7
（三） 理论基础的适应性分析 7
三、地方政府“影子雇员”现状分析——基于N市X区街道办事处的调查 9
（一）X区街道办事处及其“影子雇员”的基本概况 9
1．X区街道办事处公务人员的主要构成 9
2．X区街道办事处“影子雇员”的部门分布 10
3．X区街道办事处“影子雇员”的招录及待遇 12
（二）地方政府“影子雇员”的主要特征 13
1．身份复杂，素质参差 13
2．待遇低下，流动性大 13
3．工作具有准公务员性 13
4．分布结构的不合理 13
（三）地方政府“影子雇员”管理困境 13
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/> 1．经济困境 13
2．稳定困境 13
3．保障困境 13
4．监管困境 14
四、地方政府“影子雇员”现象成因分析 15
（一）官员规模相对过剩 15
（二）编制管理落后 15
（三）未积极盘活存量人力资源 15
（四）缺少相关法律依据 16
五、优化地方政府“影子雇员”现象的治理路径与对策建议 17
（一）改变工作理念，转化政府职能 17
（二）梳理上下关系，重塑权力、职能 17
（三）规范员额管理，完善各项体系 18
（四）出台相关法律，实现依法管理 19
结语 20
参考文献 22
附录 23
地方政府“影子雇员”现象及其治理研究
——基于N市X区街道办事处的实证分析
引言
引言
本文所指的“影子雇员”即政府聘用，并由国家财政负担薪资，但在供职的机关单位内没有固定编制的公务人员。自改革开放以来，我国不断对行政管理体制进行改革，要求各级政府推进政府机构改革，真正做到“精简机构，缩减人员”。各级政府通过转变职能、理顺职责等方式进一步优化政府组织结构，规范机构设置，并通过严格控制政府机关编制等方式精简政府内部的公务人员数量。如果仅仅按照各级政府的正式编制数来判断政府人员规模，的确达到了缩减人员的目的，但从国家财政供养人口范畴的角度而言，“影子雇员”也应算作政府规模的一部分，其薪酬占据了相当一部分的政府财政支出。尤其在基层政府中，政府通过雇佣大量的“影子雇员”用于完成来自条线的大量事务和向社会提供公共服务。但由于缺乏规范的管理，“影子雇员”不仅生存状态不佳，同时因其素质参差造成政府效率低下、人浮于事等问题。
我们应该重视地方政府出现的“影子雇员”现象，并且对其进行必要的治理，这不仅有助于推动我国行政体制改革，更有利于我国政府向社会提供更高质量的公共服务，进而为我国城市基层治理未来改革提供方向。本文将结合国内外“影子雇员”相关文献进行研究，以街道办事处作为实证研究的对象，期望能客观展示地方政府“影子雇员”目前规模、部门分布、承担职能、福利待遇等生存现状，反思我国基层政府的“影子雇员”现象形成原因，并针对其存在的突出问题探讨其治理方向与具体的治理路径。
导论
（一）国内外文献综述与研究意义
1．国内外文献综述
国内专门以“影子雇员”为主题进行研究的文献尚且不多。学者敬乂嘉（2007）在对服务的合同外包进行研究时，将其与影子雇员概念进行联系，并指出，在我国处于政府系统外、间接受政府雇用的工作人员完成了近两三成的社会公共服务的生产和传递工作，政府的财政报酬支出中约有25%的部分是用于支付这类工作人员的薪酬。国内对于“影子雇员”现象的问题治理方法呈现出两个方向：一是以杨燕绥、李海明（2011）为代表的学者，首先他们关注了政府社保系统中的社保协管员、城管员等特殊群体，以其为主体进行思考，提出将其引入公务员体系中并制定规范的管理方法和法律保障体系以便进行统一管理的想法；二是将改“养人”为“养事”的治理方式。吕芳（2015）提出应该反思“影子雇员”现象的出现，认为要对我国职能进行全盘梳理，以市场优先和社会自治为基础，分离、转移部分政府职能，从而建立一个多元化治理格局。1
国外也存在与“影子雇员”类似概念的“影子官僚”，即政府购买服务方式聘用但通常不被纳入政府规模之内的人员，其围绕政府逐渐形成了一个特殊的“影子政府”。但两者从购买标的物、工作方式等方面都有诸多不同：前者为政府购买个人劳务，后者为政府购买服务项目；前者被政府监督、管理，而后者仅受政府配置、指挥。自上世纪70年代，为应对复杂多变且快速发展的世界，英、美、澳等国的政府官员在传统官僚科层制之外寻求新的治理模式，将部分服务外包给“影子官僚”，将政府从公共服务的生产者转变为组织者和提供者。加维（1993）认为影子官僚在联邦机构内所提供的职能和发挥的作用已相当于一个正式官员了。这种新型治理方式通常针对短期的以及曾由政府机关内部执行、而现在以签订合同方式进行外包的职能。在美国地方政府中，每一个职能都可能被签约外包给市场或者社会组织，从修建道路到治安消防，乃至监狱管理。政府向营利性企业和非营利性组织提供一定的资金让他们生产、提供公共产品或服务，以此将自身角色从生产者和提供者转化为管理承包合同、资金支出和配置指挥“影子政府”的管理者。
目录
摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
引言 2
一、 导论 3
（一）国内外文献综述与研究意义 3
（二）研究缘起与问题的提出 4
（三）研究目标与研究思路 5
（四）研究内容与研究方法 5
（五）研究创新与不足之处 6
二、核心概念界定与本文研究的理论基础 7
（一） 核心概念界定 7
（二） 研究理论基础 7
（三） 理论基础的适应性分析 7
三、地方政府“影子雇员”现状分析——基于N市X区街道办事处的调查 9
（一）X区街道办事处及其“影子雇员”的基本概况 9
1．X区街道办事处公务人员的主要构成 9
2．X区街道办事处“影子雇员”的部门分布 10
3．X区街道办事处“影子雇员”的招录及待遇 12
（二）地方政府“影子雇员”的主要特征 13
1．身份复杂，素质参差 13
2．待遇低下，流动性大 13
3．工作具有准公务员性 13
4．分布结构的不合理 13
（三）地方政府“影子雇员”管理困境 13
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/> 1．经济困境 13
2．稳定困境 13
3．保障困境 13
4．监管困境 14
四、地方政府“影子雇员”现象成因分析 15
（一）官员规模相对过剩 15
（二）编制管理落后 15
（三）未积极盘活存量人力资源 15
（四）缺少相关法律依据 16
五、优化地方政府“影子雇员”现象的治理路径与对策建议 17
（一）改变工作理念，转化政府职能 17
（二）梳理上下关系，重塑权力、职能 17
（三）规范员额管理，完善各项体系 18
（四）出台相关法律，实现依法管理 19
结语 20
参考文献 22
附录 23
地方政府“影子雇员”现象及其治理研究
——基于N市X区街道办事处的实证分析
引言
引言
本文所指的“影子雇员”即政府聘用，并由国家财政负担薪资，但在供职的机关单位内没有固定编制的公务人员。自改革开放以来，我国不断对行政管理体制进行改革，要求各级政府推进政府机构改革，真正做到“精简机构，缩减人员”。各级政府通过转变职能、理顺职责等方式进一步优化政府组织结构，规范机构设置，并通过严格控制政府机关编制等方式精简政府内部的公务人员数量。如果仅仅按照各级政府的正式编制数来判断政府人员规模，的确达到了缩减人员的目的，但从国家财政供养人口范畴的角度而言，“影子雇员”也应算作政府规模的一部分，其薪酬占据了相当一部分的政府财政支出。尤其在基层政府中，政府通过雇佣大量的“影子雇员”用于完成来自条线的大量事务和向社会提供公共服务。但由于缺乏规范的管理，“影子雇员”不仅生存状态不佳，同时因其素质参差造成政府效率低下、人浮于事等问题。
我们应该重视地方政府出现的“影子雇员”现象，并且对其进行必要的治理，这不仅有助于推动我国行政体制改革，更有利于我国政府向社会提供更高质量的公共服务，进而为我国城市基层治理未来改革提供方向。本文将结合国内外“影子雇员”相关文献进行研究，以街道办事处作为实证研究的对象，期望能客观展示地方政府“影子雇员”目前规模、部门分布、承担职能、福利待遇等生存现状，反思我国基层政府的“影子雇员”现象形成原因，并针对其存在的突出问题探讨其治理方向与具体的治理路径。
导论
（一）国内外文献综述与研究意义
1．国内外文献综述
国内专门以“影子雇员”为主题进行研究的文献尚且不多。学者敬乂嘉（2007）在对服务的合同外包进行研究时，将其与影子雇员概念进行联系，并指出，在我国处于政府系统外、间接受政府雇用的工作人员完成了近两三成的社会公共服务的生产和传递工作，政府的财政报酬支出中约有25%的部分是用于支付这类工作人员的薪酬。国内对于“影子雇员”现象的问题治理方法呈现出两个方向：一是以杨燕绥、李海明（2011）为代表的学者，首先他们关注了政府社保系统中的社保协管员、城管员等特殊群体，以其为主体进行思考，提出将其引入公务员体系中并制定规范的管理方法和法律保障体系以便进行统一管理的想法；二是将改“养人”为“养事”的治理方式。吕芳（2015）提出应该反思“影子雇员”现象的出现，认为要对我国职能进行全盘梳理，以市场优先和社会自治为基础，分离、转移部分政府职能，从而建立一个多元化治理格局。1
国外也存在与“影子雇员”类似概念的“影子官僚”，即政府购买服务方式聘用但通常不被纳入政府规模之内的人员，其围绕政府逐渐形成了一个特殊的“影子政府”。但两者从购买标的物、工作方式等方面都有诸多不同：前者为政府购买个人劳务，后者为政府购买服务项目；前者被政府监督、管理，而后者仅受政府配置、指挥。自上世纪70年代，为应对复杂多变且快速发展的世界，英、美、澳等国的政府官员在传统官僚科层制之外寻求新的治理模式，将部分服务外包给“影子官僚”，将政府从公共服务的生产者转变为组织者和提供者。加维（1993）认为影子官僚在联邦机构内所提供的职能和发挥的作用已相当于一个正式官员了。这种新型治理方式通常针对短期的以及曾由政府机关内部执行、而现在以签订合同方式进行外包的职能。在美国地方政府中，每一个职能都可能被签约外包给市场或者社会组织，从修建道路到治安消防，乃至监狱管理。政府向营利性企业和非营利性组织提供一定的资金让他们生产、提供公共产品或服务，以此将自身角色从生产者和提供者转化为管理承包合同、资金支出和配置指挥“影子政府”的管理者。
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