政府在农村集体建设用地流转中的成本收益分析以北京市温榆河地区土地流转为例
政府在农村集体建设用地流转中的成本收益分析以北京市温榆河地区土地流转为例[20200511190147]
摘要：研究目的：农村集体建设用地流转的实质是农村土地的所有权与承包经营权相分离的情况下,进行农村土地的经营权的流转，目前流转模式的多样对于各主体带来不同影响，明确各主体的在流转中的收益对于保障农民权益具有重要意义。研究方法：文献综述法,成本收益测算方法。研究结果：以北京市温榆河地区为研究区域,政府在这一流转过程中所得主要收益56.74亿元，而农民拿到的仅仅为1亿元,所得仅为政府的1.76%。研究结论：政府在流转中获得巨额收益且农民只获得一小部分收益，政府应做好角色定位，加强流转后方监管，完善集体建设用地定价系统做到谨慎流转，提高补偿标准，维护农民权益。
关键词?:农村集体建设用地流转；政府；成本收益分析;北京市温榆河地区
Study on the Cost and Benefit of Government in Rural Collective Construction Land Transfer
--- A case of Wenyu river area of Beijing
Student majoring in land resoures managment Zhang Yuyao
Tutor Zhang Ying
Abstract：The purpose of this study is to explicit the essence of rural collective construction land circulation is the contracted management of rural land ownership and separate, to carry on the rights of rural land circulation, the circulation pattern diversity bring different effect for each entity, clear the main body of the gains in circulation is of great significance to safeguard the rights and interests of farmers. Methods of literature review and cost-benefit calculation .The results indicate that Wenyu river area as the study area of Beijing, the government in the circulation process of the main income of 5.674 billion yuan, the farmers get only RMB 100 million, only 1.76% of the government. With methods of cost-benefit calculation ,not only the factors demonstrate that the government in the circulation of huge gains and farmers only get a small part of the revenues, but also the government should do role positioning, and strengthen the regulation of flow back, build form a complete set of government performance evaluation mechanism and do careful circulation, increase compensation standard, guard farmers rights.
集体建设用地的流转对挖掘和释放集体建设用地潜在价值,发挥和促进农村农民的发展起到一定的推动作用,因此如何集约利用存量的建设用地,释放集体建设用地的潜在价值,已然成为今后缓解我国建设用地紧张局面的重要出路,也对经济、社会以及农民利益具有重要意义。
纵观各学者的研究方向，基本围绕对流转的影响因素，制度漏洞还有流转中的影响因素，利益主体博弈研究、流转特征、农民流转意愿、流转区域性差异或者针对特对流转土地进行分析。在研究中发现基于制度变迁角度来研究我国农村土地流转的文献相当丰富,新制度经济学突破了传统经济学中关于经济人、理性人的假设,同时注意到了非制度因素的作用,为我国农村土地流转的制度形成发展提供了理论依据。微观方面，学者们做了大量的研究,总结了我国农村土地流转市场的类型,指出了我国农村土地流转市场存在的问题以及制约因素,还对农村土地流转市场土地供给与需求的基本情况以及土地供需双方的行为进行了较为细致的研究,这些研究大部分是规范分析,涉及到农村土地流转影响因素的实证研究也有一些。学者们多采用文献回顾法、调查法、定性与定量分析法、比较研究以及模型法对这一问题进行分析。[1-6]
本文主要选取一种流转的典型模式即类似于浙江嘉兴地区的“两分两换”模式并且深入剖析在这一过程中政府的成本项和收益项，选择我国发达地区的代表北京市温榆河地区作为研究对象，结合当地人口数量，宅基地面积以及置换后商品房面积等数据，以具体量化的经济学方法发现流转中存在的问题并提出解决对策。
一、农村集体建设用地流转的内涵及模式
（一）集体建设用地使用权及其流转的内涵
集体建设用地可以理解为农民集体所有的、经依法批准用于修建建筑物、构
筑物等建设的土地，与农用地、未利用地共同构成全部集体土地。集体建设用地
使用权是土地使用者依法取得并按规定使用集体所有的建设用地的权利。《土地
登记办法》对于登记的集体土地使用权列出了集体建设用地使用权、宅基地使用
权和集体农用地使用权三种类型，本文重点讨论企业农村集体非农建设用地的使
用权流转问题。
土地是不动产，因而集体建设用地流转是指使用权的转移。集体建设用地在不
改变集体土地性质的前提下，使用权发生转移，让渡给新的使用者。[7]
（二）集体建设用地使用权流转的模式
1、宅基地换房创新流转模式
所谓宅基地换房，以农民自愿为原则，按照国家规定的置换标准，在坚持承包责任制不变、可耕种土地不减的基础上，统筹规划设计出新型的高水平、有特色、适于产业聚集和生态家居的小城镇，农民可以根据规定的置换条件，以其宅基地换取新型小城镇中的一套住宅，并且搬迁入小城镇当中居住。而原所在村庄的建设用地将会被复耕，节约下来的土地进行整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，小城镇建设资金缺口即可用所获得的的土地收益来弥补。
天津是其中宅基地换房的典型试点城市之一，天津自2005年下半年围绕破解土地和资金双重约束的难题，在广泛征集农民意愿并且调研了大量数据的基础上，开始解决农村集体建设用地的流转问题，在2008年国家有关部门肯定了其宅基地换房的思路并给予了大力支持，国土资源部也将其列为全国土地挂钩试点城市。2009年天津出台了《以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，天津将宅基地换房这一模式在全市范围内进行了良好的推行，并取得了可喜可贺的成果。[8]天津市作为换房模式的领军者，它的宅基地换房模式是相对成熟的。大体上看，天津换房机制是依据房屋先普查确权、规划设计、村民申请、实施换房的运行模式展开的。这种机制最大的特色在于便是有机结合了农村宅基地的重新合理利用与新型小城镇的建设，并且新建成小城镇内的工商业和公共建设配套设施全部由农村宅基地复垦后形成的建设用地指标形成，这一举措真正有效的解决了两大矛盾，即土地占用和资金困难，从而达到了耕地占补平衡、城镇建设和百姓利益的平衡。[9]
2、市场主导型的流转模式
苏州市这么多年来，有关部门制定了关于规范农村集体建设用地流转的一系列规定。该办法还明确了集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益分配等问题。《关于印发〈苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法〉的通知》（苏府[1996]87号），其中第三条这样规定：对集体建设用地（不含农民建房宅基地）实行使用权有偿并且有限期流转制度。第八条则这样规定：经过流转的集体建设用地，不得用于大型娱乐的举办和高档房地产项目的开发。[10]《转发市国土资源局关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见的通知》（苏府办[2002]76 号），全面摸索统一管理新模式。[11]2009 年 10月 14 日发布了征求意见的公告，即《苏州市集体建设用地使用权流转管理办法（征求意见稿）》，再次声明了不包含宅基地，“农村村民宅基地及其他各类住宅用地的流转遵循国家和省、市有关法律法规和文件的规定进行，不适用于本办法。”该办法还明确了集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益分配等问题。可以看出苏州模式下的农村集体建设用地使用权流转是将集体建设用地(不包括宅基地)，运用有偿、出租、有限期转让等一系列方法进行流转的创新举措。[12]
3、政府主导型的流转模式
在2007 年，《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》在成都进行了颁布。运用一方面城镇建设用地增加，另一方面农村建设用减少这两者的关系，推出相挂钩的方式，使得经过土地整理出来所增加集体建设用地可以进行流转。首先国土资源相关部门依据农民集体的申请，再经过县级地方人民政府的批准，所获得的收益将优先用于农民社会保障权益方面。[13]成都模式，作为集体建设用地使用权流转的重要模式之一，其出发点就在于能够统筹城乡经济社会协调发展，优化土地资源配置，进一步增强集体建设用地使用权流转管理[14]。
1999 年，集体建设用地使用权流转试点率先在芜湖市开展，第一明确集体建设用地产权，其次乡镇土地发展中心和农村集体以及相应的承包者签订流转合同，并且开发土地，再次经过了出让、转包或者租赁等一系列的形式。乡镇政府在流转中起主导作用，流转的对象是存量建设用地。利用镇域规划，引导和规范农民集体所有建设用地使用权流转，合理配置土地资源，加快小城镇建设，促进经济的发展。因为提高了存量建设用地的利用效率，增加了建设用地的有效供给，减轻了建设占用耕地的压力，切实保护了稀缺的耕地资源。1999年11月，国土资源部批准芜湖市开展农民集体所有建设用地使用权流转试点。[15-16]
4、“两分两换”模式
2008 年4 月，嘉兴被批准为浙江省统筹城乡发展综合配套改革试点区。同年5 月，嘉兴市推行了农地流转的“两分两换”工程，启动实施了以优化土地使用制度为核心，包括就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”工程，率先在全国开展了“两分两换”的土地使用制度改革。“两分”指的是宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，即农民的宅基地和承包地可以分别处置。“两换”是以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转变农业生产经营方式; 以宅基地换钱换房换地方，推进集中居住，转变农民生活方式。 [17]
以上各种模式也存在各自的缺点，天津模式中征地补偿标准缺失，农民进城后社保、就业及收入来源等存在问题。苏州式的集体土地流转制度虽然也受到地方县、乡镇、村及用地单位的欢迎,一但由于目前最大的依据只是苏州市人民政府的一般规范性文件, 所以, 操作起来底气明显不足, 特别是一旦引起法律纠纷, 对簿公堂, 政府和土地管理部门将处于难堪被动的境地`成都模式的转包与租赁,尤其是转包,由于是个体之间的土地流转行为,很容易出现信息不公开,不透明的问题,从而产生过程的不规范造成矛盾。芜湖由乡镇政府为主导对土地流转进行规划、组织、出让出租等等，其收益分配方式对农民较为不利，地方政府和村委会成为了最大受益者，农民获得的补偿与政府土地征收补偿水平差很多。这种方式中，村集体经济组织的管理者很可能出现以权谋私、占用集体资金等行为，从而使土地流转系统恶化，影响流转工作的推广。
二、“两分两换”模式下集体建设用地流转中政府的成本收益分析
本文中考虑的集体建设用地流转过程类似于嘉兴地区的宅基地置换模式，即指的是进入到城镇规划控制区、规划的中心村置换拆迁安置房（公寓）的农户，政府根据原住房建筑面积给予相对应的货币上的补偿，经过县（市、区）镇、村同意规划建设住房后，置换给农户按照不同的情况下不同价格进行。经过拆迁并获得置换安置房（公寓）的农户对于申请、使用农村宅基地的相关权利将不再拥有。一些农户居住地点相对于城镇比较远，那么有权利选择在新规划的农村社区或者是中心村周边范围内建造房屋。[18]
（一）成本分析
在集体建设用地的流转过程中，政府所承担的角色是将农民所有的集体建设用地通过拆迁置换，把原来分散的集体建设用地复垦为耕地，再通过耕地整理开发项目，将等面积的农用地转变成建设用地，做到占补平衡。并经征收程序将土地产权的性质由集体所有转为国家所有，然后通过土地市场实现建设用地使用权流转，国有建设用地流转后，再以土地出让收益平衡农户新住宅建设，集体建设用地复垦，地上物拆迁等费用。那么其中所涉及的成本包括地上拆除费用、复垦费用S，给农民的征地补偿δP，这些补偿可以使拆迁奖励、回迁房等，以及借款利息支出。
（二）收益分析
新增加的土地在土地市场出让所获得的收益是我们政府的总收益的来源，总收益RG(P,Q)=P×λQ。其中P为土地市场出让土地的价格，Q为待流转的土地面积，政府获得的新增土地面积占待流转的集体建设用地的比例为λ。
（三）成本-收益模型构建
考虑一次典型的集体建设用地流转增值过程。假设在一个一般的集体建设用地流转过程中，设待流转的集体建设用地面积为Q，需要安置农民人数为N；土地市场出让土地的价格为P=P(Q)；政府从这一过程中获得的新增土地面积占待流转的集体建设用地的比例为λ；集体建设用地地上拆除费用、复垦费用为S，包括前期所有的利息支出等，拆除费用和复垦费用在全国大致相同，并且不收土地价格的影响，可以认为是个常数；农民按照面积获得的补偿为δP，这些补偿可以是拆迁奖励、回迁房等；政府从金融市场借款利率为r，项目周期为T。[19]在不计算政府其他成本与收益的情况下，政府的总收益来自新增土地在土地市场出让的收益，总收益RG(P,Q)=P×λQ。政府所付出的成本主要是集体建设用地地上拆迁费用、复垦支出，给农民的补偿，以及借款利息支出，实际上，在操作中政府的实际成本为安置住房和商品房的建设费用Y以及拆迁补偿费用S，而且根据集体建设用地流转，占补平衡的操作经验，启动资金贷款利息只有项目所需资金的1/4。（来源于山东省泰安市泰山区《城中村改造工作知识读本》。
那么政府的总成本为CG=δP×Q(1+T×r/4) ＋S（实际计算中为Y+S）
则利润函数π=P×λQ－δP×Q(1+T×r/4) －S（实际计算中为P×λQ-Y-S）
简化为π≈PQ [λ－δ（1＋T×r/4）]－S
对于我们的政府，目的是为了追求政府方面利益的最大化，那么积极推进集体建设用地流转则要求π≥0，即有：
PQ [λ－δ（1＋T×r/4）]－S≥0
则有λ＞δ（1＋T×r/4）＋S/PQ
即：δ≤ 时，政府会继续推进集体建设用地的流转。仅当δ= 时，政府才会停止集体建设用地流转。事实上，δ必须大于0。根据常识，地上物拆除费用、复垦费用S是必须支出的。如果土地价格过低，总收益RG(P,Q)=P×λQ＜S，也就是说，政府获得的总收益还不够地上物拆除和耕地复垦的费用，即无法进行集体建设用地流转并无法产生增值收益。
三、实证研究——以北京市温榆河地区土地流转为例
（一）研究区概况
温榆河地区所属背景通州区宋庄镇，宋庄镇位于北京东郊，通州新城北部，东邻潮白河，西林温榆河，距市区东直门22公里，北部紧邻首都国际机场，机场南线穿境而过。镇域面积共116平方公里，下辖有47个行政村，总人口接近10万人。宋庄镇中心区总占地511.65公顷，其中村镇建设用地480.69公顷，其余用地主要为耕地、村镇居住用地和林地。通州区委、区政府确定的“一城”、“五镇”发展战略中的一个重点镇就是宋庄镇，也作为通州区一个旧村改造集聚土地加快发展的试点镇。
温榆河地区，温榆河地区共涉及7个村，包括富豪村、尹各村、管头、吴各村、葛渠村、寨辛庄、寨里村等，温榆河地区总人口户数为4925户，户籍人口10402人，农业人口9271人。北部约19平方公里位于首都机场噪音污染区，其中，位于3类噪音区的面积约5.8平方公里，涉及5个村。噪声污染给该5个村庄居民的正常生活带来了严重影响。历史上曾对管头村居民给予降噪改造补贴，但未能从根本上解决问题。当地居民要求解决噪声勿扰问题的愿望和呼声也日益强烈。[20]为通州商务园提供发展用地。通州商务园作为市、区重点项目，其发展空间主要在温榆河地区。该地区土地利用现状：旧村址、农业用地、企业用地无须分布，不具备开发建设条件。通过对土地利用的空间结构进行调整，在确保耕地数量不减少的前提下，集并整合出可供商务园发展的建设用地。根据2002年编制的《北京市温榆河绿色生态走廊通州区段控制性详细规划》以及《通州区宋庄镇总体规划（2006-2020年）》，拟建设富豪新村、尹各庄和寨里新村三个新村，其中寨里新村集并管头、吴各庄、葛渠、寨里、寨辛庄5个村。根据初步统计，富豪村、尹各村、管头村、吴各庄、葛渠村、寨辛庄、寨里村7个村庄，拟按照人均50平方米配置定向安置用房，需建设定向安置居住用房52.01万平方米。
（二）研究区数据
宋庄镇温榆河区7个行政村，共涉及10402人，4925户，按照人均集体建设用地124.2平方米，土地节约率平均84.3%计算，节约土地1633亩。温榆河地区人口情况统计及搬迁安置面积测算如表中所示，在建设安置用房的同时，还需配套建设相应的商业用房，按照用户20平方米进行建设，根据市场调查，该区域区位商品房成本合理价位应在2000-2500元/平方米，取平均值为2250/平方米。政府搬迁资金测算如表中所示，温榆河地区共需资金即政府成本为37.96亿元。
表1 温榆河地区人口情况及搬迁安置面积
村名 单位 取费标准 管头村 吴各庄 葛渠村 寨辛庄 寨里村 富豪村和尹各庄 合计
总户数 613 306 1431 690 262 1623 4925
总人数 1199 747 2889 1428 586 3553 10402
安置用房面积 平方米 50平方米/人 59950 37350 144450 71400 29300 177650 520100
配套商业用房 平方米 20平方米/户 12260 6120 28620 13800 5240 32460 98500
拆迁费用 万元 40万元/户 24520 12240 57240 27600 10480 64920 197000
安置用房建设成本（含征地费用） 万元 3000元/平方米 17985 11205 43335 21420 8790 53295 156030
配套商业用房成本（不含征地费用） 万元 2250元/平方米 2758.5 1377 6439.5 3105 1179 7303.5 22162.5
商业用房征地成本（容积率1.5） 万元 30万元/亩 551.7 275.4 1287.9 621 235.8 1460.7 4432.5
合计 万元 45815.2 25097.4 108302.4 52746 20684.8 126979.2 379625
亿元 4.58 2.51 10.83 5.27 2.07 12.7 37.96
*数据来源：北京市通州区宋庄镇国土资源所
（三）政府的成本收益分析
1、政府推进流转前提条件
在本实例中，λ=1633/1936=0.843，S为拆迁补偿由表中数据拆迁费用得出为19.7亿元，P为商业住宅用地价格580万/亩，Q为1936亩，T为5，r按照以长期2009年商业贷款五年期以上贷款基准利率5.94%计算， =(0.843-19.7/94.7)/(1+5×5.94%/4)=0.59，而δ农户补偿的价格比例为δ=补偿价格/土地出让价格=37.96/94.7=0.4，所以满足δ≤ ，此时政府就会积极推进集体建设用地流转。
2、成本测算
政府的总成本为CG=Y＋S，Y实际中表示为建安部分，由表中安置住房和商业住房面积与成本相乘即最右侧数据所得为15.6+2.2+4.4=18.26亿元，S为拆迁补偿部分为19.7亿元，温榆河地区共需资金为Y+S=37.96亿元。
3、收益测算
（1）农民收益测算：
农民获得的补偿为其全部收益，农民获得的补偿为包括安置房屋和村集体商业用房以及拆迁费用：由表中数据可知安置用房总面积为520100平方米，配套商业用房成本为2250元/平方米，所以安置用房总费用为：520100×3000=15.6亿元。
村集体商业用房：98500×4000=3.94亿元
拆迁费用：40×4925=19.7亿元
（2）政府收益测算：
政府总收益为RG（P,Q）= P×λQ，其中λ为84.3%，Q为1937亩，按照节约土地λQ 为1633亩，按照宋庄镇2010年商业住宅用地价格P为580万/亩计算，当地政府收益P×λQ为94.7亿元。实际上，按照3000元/平方米价格销售给农民回迁楼房，可回收建设资金15.6亿元，按照4000元/平方米价格销售给村集体商业用房，可回收建设资金3.94亿元。政府纯收益P×λQ－Y－S,纯收益大约为94.7-37.96=56.74亿元。
4、成本收益分析
根据北京市农村居民人均年支出9254.77元/人.年（2010）年计算，北京市城镇居民人均年支出为19934.48元，那么农民如果要达到城镇居民人均消费水平，以长期2009年商业贷款五年期以上贷款基准利率5.94%计算，农民的消费之差的现值为（19934.48-9254.77）/5.94%=17.98万元/人，总体就是18.7亿元。所以除了农民房屋成本，农民的集体建设用地换房产的补偿的现值至少要有18.7亿元。从表中数据所得，只有拆迁补偿的部分可用于农民生活，所以仅剩1亿元为农民的收益所得，可用于支配未来生活，与政府最开始补偿的19.7亿元相差18倍，仅仅为其中的5.08%，而政府可以获得巨额的增值收益56.3亿元，是农民实际收益的56倍之多。政府获得巨额收益。
四、研究结论及政策建议
（一）研究结论
在北京宋庄镇温榆河地区集体建设用地流转模式中，政府作为流转的主导方获得了主要的集体建设用地流转收益。政府在宅基地的整理中获得了节约土地，再在宅基地换为商业建设用地过程中产生了巨额差价。农民获得的补偿只占到节约土地收益的一小部分，还需要拿这些补偿去购买回迁房、村集体建设用地地上物的成本。在这一过程中，农民真正拿到手里的只有拆迁补偿这一部分，可用于支配未来生活，而且农民获得的实际收益仅为政府所获得收益的1.76%。由此可见，虽然第一，实现了农民向城镇居民的身份转换，实现了农村新社区的整体规划，第二，使农村建设用地的节约集约水平有了较大提高，通过宅基地置换，试点单位的土地节约率都在50% 以上，节约出来的土地，为北京市发展工业化、城市化开拓了空间。但是在这种两分两换模式中政府是收益的主要主体，农民在其中存在着拆迁补偿标准低以及日后的生活保障问题，所以如何确定合理的价格补偿标准以及规范政府收益用处是此种流转模式中的耽误之急。
（二）政策建议
随着农村改革的不断进行，土地流转市场的发展变化，必须改变已经不适应的原有管理方法，目前对于农村集体建设用地的监管还不到位。集体建设用地流转中法规条例不完善，没有理顺相关管理部门之间的关系，都会造成对农村集体建设用地的监管缺位。
1、政府做好角色定位
市、县土地行政主管部门作为农村集体建设用地的管理主体，必须首先做好自己的角色定位。要流转的集体建设用地，其是属于农民集体经济组织所有，土地行政主管部门应当是作为土地市场管理者的角色，参与到交易的确认、纠纷的调解和违法行为的监管以及处罚等当中来，而不应该对村集体合法的交易行为以一个土地所有者的身份进行干预。其次，土地行政管理部门还应加强法律法规宣传力度，规范执法行为，通过建立和完善土地市场，规范交易程序，简化办事环节等，积极参与到土地流转这一过程中来。运用高效的管理，规范土地流转市场，显化土地应有价值，对农民合法的土地财产权益进行维护。
2、政府加强流转后方监管
政府应当大力加强农村土地流转后的监管。首先要对集体建设用地的使用情况、流转情况等“家底”摸清楚，要继续坚持、深化“先规划，后流转”的原则，将村庄规划作为集体建设用地上市的前提条件。政府对于农村土地流转的监管并不意味着政府对农村土地流转的一味干预，而是应当对政府进行监管，确保土地用于农业生产，确保政府对于土地流转的政策符合地方的政策，保证农民的利益。政府应当促使政府做好土地流转后的服务工作，建立农村土地流转的各类中介服务组织和服务平台，如：建立土地流转服务中心和土地流转管理服务站，建立土地流转信息库并加强对其管理，制定规范的土地流转程序，加强对土地流转条件的审核，确保农民的利益。
3、尽快完善农村集体建设用地的定价系统
农村集体建设用地定价系统包括三方面内容：一是与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系；二是区域性的农村集体建设用地估价制度；三是农村集体建设用地流转价格管理，价格申报制度。此外，农村集体建设用地流转市场尚未成熟，土地价格容易受到非市场因素的影响，必要建立最低保护价、评估价格确认制度，防止农民集体土地资产流失和恶性竞争现象的出现。
4、谨慎流转，保护农民利益
进行农村集体建设用地流转管理制度改革，提高流转收益分配透明性，首先，应当依据土地市场价格对农民进行公平补偿。其次，土地收益的分配机制应将国家、集体、农民三方的利益考虑到其中。土地收益分配应确定国家、土地所有权人、土地使用权人三方的比重，一方面考虑国家这一主体对城市基础设施等的投资，另一方面也应考虑让农民参与分享城市化和工业化的成果，同时应将运用税收和转移支付等方式方法，平衡发达地区和偏远山区农村和农民的土地收益也考虑到其中。地方政府可以以农村集体建设用地增值税的方式分享农村建设用地的增值收益，将收益部分用于基础设施及相关环境建设。农村集体经济组织的收益应该与农户的收益相一致，农村集体经济组织的收益应该公开化，部分流转收益应该分配与农户，其余收益并且主要用于农村的社会保障、集体公益事业的发展和乡镇基础设施的建设。
致 谢
我的家人朋友在我完成论文的过程中都给予很大的鼓励和帮助，让我知晓一篇论文撰写的不易，在他们的帮助下，我掌握了很多新知识和能力并完成我的毕业论文的撰写。
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摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
引言 2
一、农村集体建设用地流转的内涵及模式 2
（一）集体建设用地使用权及其流转的内涵 2
（二）集体建设用地使用权流转的模式 2
1、宅基地换房创新流转模式 2
2、市场主导型的流转模式 3
3、政府主导型的流转模式 3
4、“两分两换”模式 3
二、“两分两换”模式下集体建设用地流转中政府的成本收益分析 4
（一）成本分析 4
（二）收益分析 4
（三）成本-收益模型构建 4
三、实证研究——以北京市温榆河地区土地流转为例 5
（一）研究区概况 5
（二）研究区数据 6
（三）政府的成本收益分析 7
1、政府推进流转前提条件 7
2、成本测算 7
3、收益测算 7
4、成本收益分析 7
四、研究结论及政策建议 7
（一）研究结论 7
（二）政策建议 8
1、政府做好角色定位 8
2、政府加强流转后方监管 8
3、尽快完善农村集体建设用地的定价系统 8
4、谨慎流转，保护农民利益 8
致谢 9
参考文献 9
政府在农村集体建设用地流转中的成本收益分析
——以北京市温榆河地区土地流转为例
引言
摘要：研究目的：农村集体建设用地流转的实质是农村土地的所有权与承包经营权相分离的情况下,进行农村土地的经营权的流转，目前流转模式的多样对于各主体带来不同影响，明确各主体的在流转中的收益对于保障农民权益具有重要意义。研究方法：文献综述法,成本收益测算方法。研究结果：以北京市温榆河地区为研究区域,政府在这一流转过程中所得主要收益56.74亿元，而农民拿到的仅仅为1亿元,所得仅为政府的1.76%。研究结论：政府在流转中获得巨额收益且农民只获得一小部分收益，政府应做好角色定位，加强流转后方监管，完善集体建设用地定价系统做到谨慎流转，提高补偿标准，维护农民权益。
关键词?:农村集体建设用地流转；政府；成本收益分析;北京市温榆河地区
Study on the Cost and Benefit of Government in Rural Collective Construction Land Transfer
--- A case of Wenyu river area of Beijing
Student majoring in land resoures managment Zhang Yuyao
Tutor Zhang Ying
Abstract：The purpose of this study is to explicit the essence of rural collective construction land circulation is the contracted management of rural land ownership and separate, to carry on the rights of rural land circulation, the circulation pattern diversity bring different effect for each entity, clear the main body of the gains in circulation is of great significance to safeguard the rights and interests of farmers. Methods of literature review and cost-benefit calculation .The results indicate that Wenyu river area as the study area of Beijing, the government in the circulation process of the main income of 5.674 billion yuan, the farmers get only RMB 100 million, only 1.76% of the government. With methods of cost-benefit calculation ,not only the factors demonstrate that the government in the circulation of huge gains and farmers only get a small part of the revenues, but also the government should do role positioning, and strengthen the regulation of flow back, build form a complete set of government performance evaluation mechanism and do careful circulation, increase compensation standard, guard farmers rights.
集体建设用地的流转对挖掘和释放集体建设用地潜在价值,发挥和促进农村农民的发展起到一定的推动作用,因此如何集约利用存量的建设用地,释放集体建设用地的潜在价值,已然成为今后缓解我国建设用地紧张局面的重要出路,也对经济、社会以及农民利益具有重要意义。
纵观各学者的研究方向，基本围绕对流转的影响因素，制度漏洞还有流转中的影响因素，利益主体博弈研究、流转特征、农民流转意愿、流转区域性差异或者针对特对流转土地进行分析。在研究中发现基于制度变迁角度来研究我国农村土地流转的文献相当丰富,新制度经济学突破了传统经济学中关于经济人、理性人的假设,同时注意到了非制度因素的作用,为我国农村土地流转的制度形成发展提供了理论依据。微观方面，学者们做了大量的研究,总结了我国农村土地流转市场的类型,指出了我国农村土地流转市场存在的问题以及制约因素,还对农村土地流转市场土地供给与需求的基本情况以及土地供需双方的行为进行了较为细致的研究,这些研究大部分是规范分析,涉及到农村土地流转影响因素的实证研究也有一些。学者们多采用文献回顾法、调查法、定性与定量分析法、比较研究以及模型法对这一问题进行分析。[1-6]
本文主要选取一种流转的典型模式即类似于浙江嘉兴地区的“两分两换”模式并且深入剖析在这一过程中政府的成本项和收益项，选择我国发达地区的代表北京市温榆河地区作为研究对象，结合当地人口数量，宅基地面积以及置换后商品房面积等数据，以具体量化的经济学方法发现流转中存在的问题并提出解决对策。
一、农村集体建设用地流转的内涵及模式
（一）集体建设用地使用权及其流转的内涵
集体建设用地可以理解为农民集体所有的、经依法批准用于修建建筑物、构
筑物等建设的土地，与农用地、未利用地共同构成全部集体土地。集体建设用地
使用权是土地使用者依法取得并按规定使用集体所有的建设用地的权利。《土地
登记办法》对于登记的集体土地使用权列出了集体建设用地使用权、宅基地使用
权和集体农用地使用权三种类型，本文重点讨论企业农村集体非农建设用地的使
用权流转问题。
土地是不动产，因而集体建设用地流转是指使用权的转移。集体建设用地在不
改变集体土地性质的前提下，使用权发生转移，让渡给新的使用者。[7]
（二）集体建设用地使用权流转的模式
1、宅基地换房创新流转模式
所谓宅基地换房，以农民自愿为原则，按照国家规定的置换标准，在坚持承包责任制不变、可耕种土地不减的基础上，统筹规划设计出新型的高水平、有特色、适于产业聚集和生态家居的小城镇，农民可以根据规定的置换条件，以其宅基地换取新型小城镇中的一套住宅，并且搬迁入小城镇当中居住。而原所在村庄的建设用地将会被复耕，节约下来的土地进行整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，小城镇建设资金缺口即可用所获得的的土地收益来弥补。
天津是其中宅基地换房的典型试点城市之一，天津自2005年下半年围绕破解土地和资金双重约束的难题，在广泛征集农民意愿并且调研了大量数据的基础上，开始解决农村集体建设用地的流转问题，在2008年国家有关部门肯定了其宅基地换房的思路并给予了大力支持，国土资源部也将其列为全国土地挂钩试点城市。2009年天津出台了《以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，天津将宅基地换房这一模式在全市范围内进行了良好的推行，并取得了可喜可贺的成果。[8]天津市作为换房模式的领军者，它的宅基地换房模式是相对成熟的。大体上看，天津换房机制是依据房屋先普查确权、规划设计、村民申请、实施换房的运行模式展开的。这种机制最大的特色在于便是有机结合了农村宅基地的重新合理利用与新型小城镇的建设，并且新建成小城镇内的工商业
2、市场主导型的流转模式
苏州市这么多年来，有关部门制定了关于规范农村集体建设用地流转的一系列规定。该办法还明确了集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益分配等问题。《关于印发〈苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法〉的通知》（苏府[1996]87号），其中第三条这样规定：对集体建设用地（不含农民建房宅基地）实行使用权有偿并且有限期流转制度。第八条则这样规定：经过流转的集体建设用地，不得用于大型娱乐的举办和高档房地产项目的开发。[10]《转发市国土资源局关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见的通知》（苏府办[2002]76 号），全面摸索统一管理新模式。[11]2009 年 10月 14 日发布了征求意见的公告，即《苏州市集体建设用地使用权流转管理办法（征求意见稿）》，再次声明了不包含宅基地，“农村村民宅基地及其他各类住宅用地的流转遵循国家和省、市有关法律法规和文件的规定进行，不适用于本办法。”该办法还明确了集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益分配等问题。可以看出苏州模式下的农村集体建设用地使用权流转是将集体建设用地(不包括宅基地)，运用有偿、出租、有限期转让等一系列方法进行流转的创新举措。[12]
3、政府主导型的流转模式
在2007 年，《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》在成都进行了颁布。运用一方面城镇建设用地增加，另一方面农村建设用减少这两者的关系，推出相挂钩的方式，使得经过土地整理出来所增加集体建设用地可以进行流转。首先国土资源相关部门依据农民集体的申请，再经过县级地方人民政府的批准，所获得的收益将优先用于农民社会保障权益方面。[13]成都模式，作为集体建设用地使用权流转的重要模式之一，其出发点就在于能够统筹城乡经济社会协调发展，优化土地资源配置，进一步增强集体建设用地使用权流转管理[14]。
1999 年，集体建设用地使用权流转试点率先在芜湖市开展，第一明确集体建设用地产权，其次乡镇土地发展中心和农村集体以及相应的承包者签订流转合同，并且开发土地，再次经过了出让、转包或者租赁等一系列的形式。乡镇政府在流转中起主导作用，流转的对象是存量建设用地。利用镇域规划，引导和规范农民集体所有建设用地使用权流转，合理配置土地资源，加快小城镇建设，促进经济的发展。因为提高了存量建设用地的利用效率，增加了建设用地的有效供给，减轻了建设占用耕地的压力，切实保护了稀缺的耕地资源。1999年11月，国土资源部
4、“两分两换”模式
2008 年4 月，嘉兴被批准为浙江省统筹城乡发展综合配套改革试点区。同年5 月，嘉兴市推行了农地流转的“两分两换”工程，启动实施了以优化土地使用制度为核心，包括就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等改革的“十改联动”工程，率先在全国开展了“两分两换”的土地使用制度改革。“两分”指的是宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，即农民的宅基地和承包地可以分别处置。“两换”是以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转变农业生产经营方式; 以宅基地换钱换房换地方，推进集中居住，转变农民生活方式。 [17]
以上各种模式也存在各自的缺点，天津模式中征地补偿标准缺失，农民进城后社保、就业及收入来源等存在问题。苏州式的集体土地流转制度虽然也受到地方县、乡镇、村及用地单位的欢迎,一但由于目前最大的依据只是苏州市人民政府的一般规范性文件, 所以, 操作起来底气明显不足, 特别是一旦引起法律纠纷, 对簿公堂, 政府和土地管理部门将处于难堪被动的境地`成都模式的转包与租赁,尤其是转包,由于是个体之间的土地流转行为,很容易出现信息不公开,不透明的问题,从而产生过程的不规范造成矛盾。芜湖由乡镇政府为主导对土地流转进行规划、组织、出让出租等等，其收益分配方式对农民较为不利，地方政府和村委会成为了最大受益者，农民获得的补偿与政府土地征收补偿水平差很多。这种方式中，村集体经济组织的管理者很可能出现以权谋私、占用集体资金等行为，从而使土地流转系统恶化，影响流转工作的推广。
二、“两分两换”模式下集体建设用地流转中政府的成本收益分析
本文中考虑的集体建设用地流转过程类似于嘉兴地区的宅基地置换模式，即指的是进入到城镇规划控制区、规划的中心村置换拆迁安置房（公寓）的农户，政府根据原住房建筑面积给予相对应的货币上的补偿，经过县（市、区）镇、村同意规划建设住房后，置换给农户按照不同的情况下不同价格进行。经过拆迁并获得置换安置房（公寓）的农户对于申请、使用农村宅基地的相关权利将不再拥有。一些农户居住地点相对于城镇比较远，那么有权利选择在新规划的农村社区或者是中心村周边范围内建造房屋。[18]
（一）成本分析
在集体建设用地的流转过程中，政府所承担的角色是将农民所有的集体建设用地通过拆迁置换，把原来分散的集体建设用地复垦为耕地，再通过耕地整理开发项目，将等面积的农用地转变成建设用地，做到占补平衡。并经征收程序将土地产权的性质由集体所有转为国家所有，然后通过土地市场实现建设用地使用权流转，国有建设用地流转后，再以土地出让收益平衡农户新住宅建设，集体建设用地复垦，地上物拆迁等费用。那么其中所涉及的成本包括地上拆除费用、复垦费用S，给农民的征地补偿δP，这些补偿可以使拆迁奖励、回迁房等，以及借款利息支出。
（二）收益分析
新增加的土地在土地市场出让所获得的收益是我们政府的总收益的来源，总收益RG(P,Q)=P×λQ。其中P为土地市场出让土地的价格，Q为待流转的土地面积，政府获得的新增土地面积占待流转的集体建设用地的比例为λ。
（三）成本-收益模型构建
考虑一次典型的集体建设用地流转增值过程。假设在一个一般的集体建设用地流转过程中，设待流转的集体建设用地面积为Q，需要安置农民人数为N；土地市场出让土地的价格为P=P(Q)；政府从这一过程中获得的新增土地面积占待流转的集体建设用地的比例为λ；集体建设用地地上拆除费用、复垦费用为S，包括前期所有的利息支出等，拆除费用和复垦费用在全国大致相同，并且不收土地价格的影响，可以认为是个常数；农民按照面积获得的补偿为δP，这些补偿可以是拆迁奖励、回迁房等；政府从金融市场借款利率为r，项目周期为T。[19]在不计算政府其他成本与收益的情况下，政府的总收益来自新增土地在土地市场出让的收益，总收益RG(P,Q)=P×λQ。政府所付出的成本主要是集体建设用地地上拆迁费用、复垦支出，给农民的补偿，以及借款利息支出，实际上，在操作中政府的实际成本为安置住房和商品房的建设费用Y以及拆迁补偿费用S，而且根据集体建设用地流转，占补平衡的操作经验，启动资金贷款利息只有项目所需资金的1/4。（来源于山东省泰安市泰山区《城中村改造工作知识读本》。
那么政府的总成本为CG=δP×Q(1+T×r/4) ＋S（实际计算中为Y+S）
则利润函数π=P×λQ－δP×Q(1+T×r/4) －S（实际计算中为P×λQ-Y-S）
简化为π≈PQ [λ－δ（1＋T×r/4）]－S
对于我们的政府，目的是为了追求政府方面利益的最大化，那么积极推进集体建设用地流转则要求π≥0，即有：
PQ [λ－δ（1＋T×r/4）]－S≥0
则有λ＞δ（1＋T×r/4）＋S/PQ
即：δ≤ 时，政府会继续推进集体建设用地的流转。仅当δ= 时，政府才会停止集体建设用地流转。事实上，δ必须大于0。根据常识，地上物拆除费用、复垦费用S是必须支出的。如果土地价格过低，总收益RG(P,Q)=P×λQ＜S，也就是说，政府获得的总收益还不够地上物拆除和耕地复垦的费用，即无法进行集体建设用地流转并无法产生增值收益。
三、实证研究——以北京市温榆河地区土地流转为例
（一）研究区概况
温榆河地区所属背景通州区宋庄镇，宋庄镇位于北京东郊，通州新城北部，东邻潮白河，西林温榆河，距市区东直门22公里，北部紧邻首都国际机场，机场南线穿境而过。镇域面积共116平方公里，下辖有47个行政村，总人口接近10万人。宋庄镇中心区总占地511.65公顷，其中村镇建设用地480.69公顷，其余用地主要为耕地、村镇居住用地和林地。通州区委、区政府确定的“一城”、“五镇”发展战略中的一个重点镇就是宋庄镇，也作为通州区一个旧村改造集聚土地加快发展的试点镇。
温榆河地区，温榆河地区共涉及7个村，包括富豪村、尹各村、管头、吴各村、葛渠村、寨辛庄、寨里村等，温榆河地区总人口户数为4925户，户籍人口10402人，农业人口9271人。北部约19平方公里位于首都机场噪音污染区，其中，位于3类噪音区的面积约5.8平方公里，涉及5个村。噪声污染给该5个村庄居民的正常生活带来了严重影响。历史上曾对管头村居民给予降噪改造补贴，但未能从根本上解决问题。当地居民要求解决噪声勿扰问题的愿望和呼声也日益强烈。[20]为通州商务园提供发展用地。通州商务园作为市、区重点项目，其发展空间主要在温榆河地区。该地区土地利用现状：旧村址、农业用地、企业用地无须分布，不具备开发建设条件。通过对土地利用的空间结构进行调整，在确保耕地数量不减少的前提下，集并整合出可供商务园发展的建设用地。根据2002年编制的《北京市温榆河绿色生态走廊通州区段控制性详细规划》以及《通州区宋庄镇总体规划（2006-2020年）》，拟建设富豪新村、尹各庄和寨里新村三个新村，其中寨里新村集并管头、吴各庄、葛渠、寨里、寨辛庄5个村。根据初步统计，富豪村、尹各村、管头村、吴各庄、葛渠村、寨辛庄、寨里村7个村庄，拟按照人均50平方米配置定向安置用房，需建设定向安置居住用房52.01万平方米。
（二）研究区数据
宋庄镇温榆河区7个行政村，共涉及10402人，4925户，按照人均集体建设用地124.2平方米，土地节约率平均84.3%计算，节约土地1633亩。温榆河地区人口情况统计及搬迁安置面积测算如表中所示，在建设安置用房的同时，还需配套建设相应的商业用房，按照用户20平方米进行建设，根据市场调查，该区域区位商品房成本合理价位应在2000-2500元/平方米，取平均值为2250/平方米。政府搬迁资金测算如表中所示，温榆河地区共需资金即政府成本为37.96亿元。
表1 温榆河地区人口情况及搬迁安置面积
村名 单位 取费标准 管头村 吴各庄 葛渠村 寨辛庄 寨里村 富豪村和尹各庄 合计
总户数 613 306 1431 690 262 1623 4925
总人数 1199 747 2889 1428 586 3553 10402
安置用房面积 平方米 50平方米/人 59950 37350 144450 71400 29300 177650 520100
配套商业用房 平方米 20平方米/户 12260 6120 28620 13800 5240 32460 98500
拆迁费用 万元 40万元/户 24520 12240 57240 27600 10480 64920 197000
安置用房建设成本（含征地费用） 万元 3000元/平方米 17985 11205 43335 21420 8790 53295 156030
配套商业用房成本（不含征地费用） 万元 2250元/平方米 2758.5 1377 6439.5 3105 1179 7303.5 22162.5
商业用房征地成本（容积率1.5） 万元 30万元/亩 551.7 275.4 1287.9 621 235.8 1460.7 4432.5
合计 万元 45815.2 25097.4 108302.4 52746 20684.8 126979.2 379625
亿元 4.58 2.51 10.83 5.27 2.07 12.7 37.96
*数据来源：北京市通州区宋庄镇国土资源所
（三）政府的成本收益分析
1、政府推进流转前提条件
在本实例中，λ=1633/1936=0.843，S为拆迁补偿由表中数据拆迁费用得出为19.7亿元，P为商业住宅用地价格580万/亩，Q为1936亩，T为5，r按照以长期2009年商业贷款五年期以上贷款基准利率5.94%计算， =(0.843-19.7/94.7)/(1+5×5.94%/4)=0.59，而δ农户补偿的价格比例为δ=补偿价格/土地出让价格=37.96/94.7=0.4，所以满足δ≤ ，此时政府就会积极推进集体建设用地流转。
2、成本测算
政府的总成本为CG=Y＋S，Y实际中表示为建安部分，由表中安置住房和商业住房面积与成本相乘即最右侧数据所得为15.6+2.2+4.4=18.26亿元，S为拆迁补偿部分为19.7亿元，温榆河地区共需资金为Y+S=37.96亿元。
3、收益测算
（1）农民收益测算：
农民获得的补偿为其全部收益，农民获得的补偿为包括安置房屋和村集体商业用房以及拆迁费用：由表中数据可知安置用房总面积为520100平方米，配套商业用房成本为2250元/平方米，所以安置用房总费用为：520100×3000=15.6亿元。
村集体商业用房：98500×4000=3.94亿元
拆迁费用：40×4925=19.7亿元
（2）政府收益测算：
政府总收益为RG（P,Q）= P×λQ，其中λ为84.3%，Q为1937亩，按照节约土地λQ 为1633亩，按照宋庄镇2010年商业住宅用地价格P为580万/亩计算，当地政府收益P×λQ为94.7亿元。实际上，按照3000元/平方米价格销售给农民回迁楼房，可回收建设资金15.6亿元，按照4000元/平方米价格销售给村集体商业用房，可回收建设资金3.94亿元。政府纯收益P×λQ－Y－S,纯收益大约为94.7-37.96=56.74亿元。
4、成本收益分析
根据北京市农村居民人均年支出9254.77元/人.年（2010）年计算，北京市城镇居民人均年支出为19934.48元，那么农民如果要达到城镇居民人均消费水平，以长期2009年商业贷款五年期以上贷款基准利率5.94%计算，农民的消费之差的现值为（19934.48-9254.77）/5.94%=17.98万元/人，总体就是18.7亿元。所以除了农民房屋成本，农民的集体建设用地换房产的补偿的现值至少要有18.7亿元。从表中数据所得，只有拆迁补偿的部分可用于农民生活，所以仅剩1亿元为农民的收益所得，可用于支配未来生活，与政府最开始补偿的19.7亿元相差18倍，仅仅为其中的5.08%，而政府可以获得巨额的增值收益56.3亿元，是农民实际收益的56倍之多。政府获得巨额收益。
四、研究结论及政策建议
（一）研究结论
在北京宋庄镇温榆河地区集体建设用地流转模式中，政府作为流转的主导方获得了主要的集体建设用地流转收益。政府在宅基地的整理中获得了节约土地，再在宅基地换为商业建设用地过程中产生了巨额差价。农民获得的补偿只占到节约土地收益的一小部分，还需要拿这些补偿去购买回迁房、村集体建设用地地上物的成本。在这一过程中，农民真正拿到手里的只有拆迁补偿这一部分，可用于支配未来生活，而且农民获得的实际收益仅为政府所获得收益的1.76%。由此可见，虽然第一，实现了农民向城镇居民的身份转换，实现了农村新社区的整体规划，第二，使农村建设用地的节约集约水平有了较大提高，通过宅基地置换，试点单位的土地节约率都在50% 以上，节约出来的土地，为北京市发展工业化、城市化开拓了空间。但是在这种两分两换模式中政府是收益的主要主体，农民在其中存在着拆迁补偿标准低以及日后的生活保障问题，所以如何确定合理的价格补偿标准以及规范政府收益用处是此种流转模式中的耽误之急。
（二）政策建议
随着农村改革的不断进行，土地流转市场的发展变化，必须改变已经不适应的原有管理方法，目前对于农村集体建设用地的监管还不到位。集体建设用地流转中法规条例不完善，没有理顺相关管理部门之间的关系，都会造成对农村集体建设用地的监管缺位。
1、政府做好角色定位
市、县土地行政主管部门作为农村集体建设用地的管理主体，必须首先做好自己的角色定位。要流转的集体建设用地，其是属于农民集体经济组织所有，土地行政主管部门应当是作为土地市场管理者的角色，参与到交易的确认、纠纷的调解和违法行为的监管以及处罚等当中来，而不应该对村集体合法的交易行为以一个土地所有者的身份进行干预。其次，土地行政管理部门还应加强法律法规宣传力度，规范执法行为，通过建立和完善土地市场，规范交易程序，简化办事环节等，积极参与到土地流转这一过程中来。运用高效的管理，规范土地流转市场，显化土地应有价值，对农民合法的土地财产权益进行维护。
2、政府加强流转后方监管
政府应当大力加强农村土地流转后的监管。首先要对集体建设用地的使用情况、流转情况等“家底”摸清楚，要继续坚持、深化“先规划，后流转”的原则，将村庄规划作为集体建设用地上市的前提条件。政府对于农村土地流转的监管并不意味着政府对农村土地流转的一味干预，而是应当对政府进行监管，确保土地用于农业生产，确保政府对于土地流转的政策符合地方的政策，保证农民的利益。政府应当促使政府做好土地流转后的服务工作，建立农村土地流转的各类中介服务组织和服务平台，如：建立土地流转服务中心和土地流转管理服务站，建立土地流转信息库并加强对其管理，制定规范的土地流转程序，加强对土地流转条件的审核，确保农民的利益。
3、尽快完善农村集体建设用地的定价系统
农村集体建设用地定价系统包括三方面内容：一是与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系；二是区域性的农村集体建设用地估价制度；三是农村集体建设用地流转价格管理，价格申报制度。此外，农村集体建设用地流转市场尚未成熟，土地价格容易受到非市场因素的影响，必要建立最低保护价、评估价格确认制度，防止农民集体土地资产流失和恶性竞争现象的出现。
4、谨慎流转，保护农民利益
进行农村集体建设用地流转管理制度改革，提高流转收益分配透明性，首先，应当依据土地市场价格对农民进行公平补偿。其次，土地收益的分配机制应将国家、集体、农民三方的利益考虑到其中。土地收益分配应确定国家、土地所有权人、土地使用权人三方的比重，一方面考虑国家这一主体对城市基础设施等的投资，另一方面也应考虑让农民参与分享城市化和工业化的成果，同时应将运用税收和转移支付等方式方法，平衡发达地区和偏远山区农村和农民的土地收益也考虑到其中。地方政府可以以农村集体建设用地增值税的方式分享农村建设用地的增值收益，将收益部分用于基础设施及相关环境建设。农村集体经济组织的收益应该与农户的收益相一致，农村集体经济组织的收益应该公开化，部分流转收益应该分配与农户，其余收益并且主要用于农村的社会保障、集体公益事业的发展和乡镇基础设施的建设。
致 谢
我的家人朋友在我完成论文的过程中都给予很大的鼓励和帮助，让我知晓一篇论文撰写的不易，在他们的帮助下，我掌握了很多新知识和能力并完成我的毕业论文的撰写。
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摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
引言 2
一、农村集体建设用地流转的内涵及模式 2
（一）集体建设用地使用权及其流转的内涵 2
（二）集体建设用地使用权流转的模式 2
1、宅基地换房创新流转模式 2
2、市场主导型的流转模式 3
3、政府主导型的流转模式 3
4、“两分两换”模式 3
二、“两分两换”模式下集体建设用地流转中政府的成本收益分析 4
（一）成本分析 4
（二）收益分析 4
（三）成本-收益模型构建 4
三、实证研究——以北京市温榆河地区土地流转为例 5
（一）研究区概况 5
（二）研究区数据 6
（三）政府的成本收益分析 7
1、政府推进流转前提条件 7
2、成本测算 7
3、收益测算 7
4、成本收益分析 7
四、研究结论及政策建议 7
（一）研究结论 7
（二）政策建议 8
1、政府做好角色定位 8
2、政府加强流转后方监管 8
3、尽快完善农村集体建设用地的定价系统 8
4、谨慎流转，保护农民利益 8
致谢 9
参考文献 9
政府在农村集体建设用地流转中的成本收益分析
——以北京市温榆河地区土地流转为例
引言
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