南京市城市公园用地用途管制研究
南京市城市公园用地用途管制研究[20200501124634]
摘要：土地用途管制制度自实施以来，对我国的土地保护起到了一定程度的作用。而现在随着科学技术的飞速发展和社会的不断进步，人们对于生态用地的关注逐渐增加，对于生态用地的管制与保护也成为新兴的热门话题。因此为了更好地保护生态用地，对其用途管制问题进行深入全面的研究显得尤为必要。本文在整体把握土地用途管制制度的基础上，又选取了南京市城市公园用地，主要通过文献分析法，比较研究法和实地调查法等研究方法，对南京市城市公园用地的用途管制情况进行细致研究。发现其存在的问题主要在宣传引导不足，商业气息过于浓厚，公园人流量过大，绿地保护不利和法律保障和执行力度不足几个方面。并针对以上问题提出进行完善的切实可行的对策与建议。
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关键字:土地,土地用途管制,城市公园用地,南京市
目录
摘要 3
关键词 3
Abstract 3
Key words 3
引言 4
（一）研究背景和研究意义 4
（二）研究目的 4
一、土地用途管制制度基本概述 4
（一）概念界定 4
（二）研究概述 4
二、 南京市城市公园用地用途管制 5
（一）概念界定 5
（二）管制要求 6
（三）管制现状 7
三、南京市城市公园用地用途管制存在的问题 7
(一) 宣传引导不足，缺乏对公园用地的正确认识 7
（二）商业气息过于浓厚，公园用地被大量占用 8
（三）免费多限制少，导致公园人流量过大 8
（四）绿地保护不利，园内绿地被占用、破坏 8
（五）法律保障和执行力度不足，造成无法可依且监管不力的局面 8
四、 南京市城市公园用地用途管制完善的对策建议 8
（一）加大宣传引导力度 8
（二）严格控制公园内商业占用 9
（三）一定程度上限制公园人流量 9
（四）加强园内绿地保护 9
（五）完善法律依据，加大执行力度 9
致谢 9
参考文献 10
南京市城市公园用地用途管制研究
引言
（一）研究背景和研究意义
我国目前人多地少，土地资源稀缺。且随着经济的不断发展，人地矛盾日益突出。我国和大多数国家一样，实行了土地用途管制制度。该制度以“耕地保护”为基本核心，从一定程度上减少了土地的恶化和农地的流失，自实施以来颇有成效，已成为我国的一项基本制度。土地用途管制制度和我国耕地保护与土地资源的合理化利用密切相关，并最终致力于实现经济、社会和生态的协调发展。由此可见，对土地用途管制制度进行评价研究十分必要。而其中城市生态用地由于与人类的生活密切相关，能够提供重要的生态系统服务，对于改善城市环境、保障城市生态安全和城市健康起着重要的作用，成为近年来的新兴关注点。随着我国经济飞速发展及城市加速扩张，土地在生产建设方面的需求越来越大，从而导致大量生态用地，如湿地、草地、水域等被侵占破坏，土地生态功能退化严重，本就十分脆弱的生态系统变得更加危险。在此背景下，研究如何对生态用地进行合理有效的管制，并完善用途管制制度，以期保障其生态服务功能的充分发挥变得尤为重要和紧迫。南京市作为生态用地资源较为丰富的城市之一，具有很强的代表性和可研性，因此本课题在初步探究土地用途管制制度的基础上，以南京市为例，选取城市内公园用地进行细致研究。意在进一步了解城市中公园用地的用途管制制度以及现存的问题，并提出切实可行的对策建议，从而更好的完善城市公园用地管制。
（二）研究目的
通过该课题的研究，首先对土地用途管制制度进行整体把握。了解其发展历程、国内外制度异同、我国现存的问题及解决思路，以及未来的发展方向等。其次以南京市城市公园用地为例，对公园用地的用途管制制度进行细致研究。分析其制度力度，以及存在的问题，并提出解决方案。从而达到对该类型用地管制制度进行完善与提出新思路的目的。能够为该类型用地的用途管制制度的进一步完善提供新的方法与思路，更好的推进对城市公园用地等生态类用地的管制保护是研究预期的应用前景。
一、土地用途管制制度基本概述
（一）概念界定
我国1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四条中明确规定国家实行土地用途管制制度[]。所谓土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。
（二）研究概述
据有关资料考证，土地用途管制手段最早是用来解决社会问题的。1573年，西班牙国王菲利浦颁布法律强制把在南美新开拓地的屠宰场迁移至城市的外围地区，这被认为可能是国外土地用途管制的最初形态。但一般认为，土地用途管制正式出现于19世纪末的德国和美国。1875年德国柏林市政府采用分区办法，把城市划分为若干功能区，使工人居住的公寓分散布局其中，改变居住拥挤、环境恶劣、交通不便的状况。1885年美国加利福尼亚州地方政府借口洗衣店污水污染环境，制定区划条件，禁止在城市中心区开设洗衣店。1916年美国纽约市政府正式制定以土地和建筑物的综合开发调控为主要内容的区划条例，划定城市工业区、商业区、居住区，并规定综合调控建筑物的密度、用途、容积率、空地率等指标[1]。
自20世纪以来，尤其是从四五十年代开始，土地用途管制制度日益成为大多数国家管理土地的主要手段，并发挥了积极的作用，土地资源丰富的国家（如美国、加拿大等）的土地用途管制更重视环境保护，而土地资源贫乏的国家（如日本、韩国等）的土地用途管制则突出农地保护。近年来各国和地区为满足自身经济发展，社会制度、文化传统的需要，对土地用途管制制度不断改革和完善，主要是针对静态、僵化的管制制度与人口、产业、城市迅速发展变化的矛盾，增加了一些较具弹性的做法，比如允许土地用途规划及图的修正，土地用途变更时用的许可、特别使用许可等[1]。从国外经验来看, 土地用途管制分区立法也是必要而有效的，它具有以下特点: ①土地用途管制分区立法应定位在法规而不是规章上。 ②土地用途管制分区立法的核心是用途管制规则。 ③用途管制分区的立法与司法应建立相应的专门常设机构。 ④用途管制分区立法是一个持续的动态过程[] 。
我国土地用途管制制度提出的较晚，是1998年修订《中华人民共和国土地管理法》时新增的内容，该法第四条明确规定国家实行土地用途管制制度，从而确立了我国土地用途管制制度的法律地位。自该制度在我国正式实施以来，广大学者对其进行的研究涵盖了很多方面，且近年来随着经济、制度、文化的不断发展变化，土地用途管制制度的研究方向也呈多元化趋势。我在查阅并整理与总结了大量文献后，发现至今国内对于土地用途管制制度的相关研究大致可分为以下三个方面。
1. 主要是从制度本身出发进行的一系列研究
比如王万茂、李雪梅、陈利根等学者对于该制度的基本情况介绍以及在中国的产生背景、在实施方面的规划要求、实施效益的理性分析等方面进行的研究，并就国内外该制度的特点和实施情况进行对比分析[][][]。
2. 主要是从多学科综合的角度提出了土地用途管制的新思路
比如王静, 程烨, 刘康等学者从法学、生态学、经济学、规划学角度深入系统的分析了土地用途分区管制的理论基础、分区原则、目的，以及土地用途分区管制实施保障与法学性质[]；陈利根、郑润梅、陈银蓉等学者则在所著的《土地法学》一书中提出土地用途分区体系的构建思路[1]。
3. 主要是从更多创新的方向进行研究
包括对于土地用途管制制度的耕地保护绩效研究，比如张全景，欧名豪等学者发表在《中国土地》上的论文《中国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其区域差异研究》[]。以及对于该制度引起的投资激励下降、耕地补偿以及土地增值问题的进一步探究，比如外国学者认为，当一个特定的土地用途管制实质上大大降低了受影响物业的价值时，即使业主仍保留对其资产的所有权，这也相当于一个歧视性税收或勒索。并且土地用途管制制度这项目的在于提高社会福利和农民保障的政策，却反而造成了减少对受监管和不受监管财产的投资激励这样意想不到的结果[]；而王雨濛、张安录等学者以社会福利最优化为基础, 建立了动态环境下的最优补偿模型, 并按补偿政策是否影响城市土地市场价格而分别建立了补偿外生和补偿内生两种不完全竞争市场的分析框架，进行了土地用途管制背景下的农地补偿多目标政策结构分析[]；王珲则通过分析世界上典型国家的土地用途管制制度和土地增值之间的关系，提出了使我国的土地用途管制和土地增值之间的不利影响降至最低的建议[]。还有进一步优化土地用途管制制度的相关研究。
摘要：土地用途管制制度自实施以来，对我国的土地保护起到了一定程度的作用。而现在随着科学技术的飞速发展和社会的不断进步，人们对于生态用地的关注逐渐增加，对于生态用地的管制与保护也成为新兴的热门话题。因此为了更好地保护生态用地，对其用途管制问题进行深入全面的研究显得尤为必要。本文在整体把握土地用途管制制度的基础上，又选取了南京市城市公园用地，主要通过文献分析法，比较研究法和实地调查法等研究方法，对南京市城市公园用地的用途管制情况进行细致研究。发现其存在的问题主要在宣传引导不足，商业气息过于浓厚，公园人流量过大，绿地保护不利和法律保障和执行力度不足几个方面。并针对以上问题提出进行完善的切实可行的对策与建议。
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关键字:土地,土地用途管制,城市公园用地,南京市
目录
摘要 3
关键词 3
Abstract 3
Key words 3
引言 4
（一）研究背景和研究意义 4
（二）研究目的 4
一、土地用途管制制度基本概述 4
（一）概念界定 4
（二）研究概述 4
二、 南京市城市公园用地用途管制 5
（一）概念界定 5
（二）管制要求 6
（三）管制现状 7
三、南京市城市公园用地用途管制存在的问题 7
(一) 宣传引导不足，缺乏对公园用地的正确认识 7
（二）商业气息过于浓厚，公园用地被大量占用 8
（三）免费多限制少，导致公园人流量过大 8
（四）绿地保护不利，园内绿地被占用、破坏 8
（五）法律保障和执行力度不足，造成无法可依且监管不力的局面 8
四、 南京市城市公园用地用途管制完善的对策建议 8
（一）加大宣传引导力度 8
（二）严格控制公园内商业占用 9
（三）一定程度上限制公园人流量 9
（四）加强园内绿地保护 9
（五）完善法律依据，加大执行力度 9
致谢 9
参考文献 10
南京市城市公园用地用途管制研究
引言
（一）研究背景和研究意义
我国目前人多地少，土地资源稀缺。且随着经济的不断发展，人地矛盾日益突出。我国和大多数国家一样，实行了土地用途管制制度。该制度以“耕地保护”为基本核心，从一定程度上减少了土地的恶化和农地的流失，自实施以来颇有成效，已成为我国的一项基本制度。土地用途管制制度和我国耕地保护与土地资源的合理化利用密切相关，并最终致力于实现经济、社会和生态的协调发展。由此可见，对土地用途管制制度进行评价研究十分必要。而其中城市生态用地由于与人类的生活密切相关，能够提供重要的生态系统服务，对于改善城市环境、保障城市生态安全和城市健康起着重要的作用，成为近年来的新兴关注点。随着我国经济飞速发展及城市加速扩张，土地在生产建设方面的需求越来越大，从而导致大量生态用地，如湿地、草地、水域等被侵占破坏，土地生态功能退化严重，本就十分脆弱的生态系统变得更加危险。在此背景下，研究如何对生态用地进行合理有效的管制，并完善用途管制制度，以期保障其生态服务功能的充分发挥变得尤为重要和紧迫。南京市作为生态用地资源较为丰富的城市之一，具有很强的代表性和可研性，因此本课题在初步探究土地用途管制制度的基础上，以南京市为例，选取城市内公园用地进行细致研究。意在进一步了解城市中公园用地的用途管制制度以及现存的问题，并提出切实可行的对策建议，从而更好的完善城市公园用地管制。
（二）研究目的
通过该课题的研究，首先对土地用途管制制度进行整体把握。了解其发展历程、国内外制度异同、我国现存的问题及解决思路，以及未来的发展方向等。其次以南京市城市公园用地为例，对公园用地的用途管制制度进行细致研究。分析其制度力度，以及存在的问题，并提出解决方案。从而达到对该类型用地管制制度进行完善与提出新思路的目的。能够为该类型用地的用途管制制度的进一步完善提供新的方法与思路，更好的推进对城市公园用地等生态类用地的管制保护是研究预期的应用前景。
一、土地用途管制制度基本概述
（一）概念界定
我国1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四条中明确规定国家实行土地用途管制制度[]。所谓土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。
（二）研究概述
据有关资料考证，土地用途管制手段最早是用来解决社会问题的。1573年，西班牙国王菲利浦颁布法律强制把在南美新开拓地的屠宰场迁移至城市的外围地区，这被认为可能是国外土地用途管制的最初形态。但一般认为，土地用途管制正式出现于19世纪末的德国和美国。1875年德国柏林市政府采用分区办法，把城市划分为若干功能区，使工人居住的公寓分散布局其中，改变居住拥挤、环境恶劣、交通不便的状况。1885年美国加利福尼亚州地方政府借口洗衣店污水污染环境，制定区划条件，禁止在城市中心区开设洗衣店。1916年美国纽约市政府正式制定以土地和建筑物的综合开发调控为主要内容的区划条例，划定城市工业区、商业区、居住区，并规定综合调控建筑物的密度、用途、容积率、空地率等指标[1]。
自20世纪以来，尤其是从四五十年代开始，土地用途管制制度日益成为大多数国家管理土地的主要手段，并发挥了积极的作用，土地资源丰富的国家（如美国、加拿大等）的土地用途管制更重视环境保护，而土地资源贫乏的国家（如日本、韩国等）的土地用途管制则突出农地保护。近年来各国和地区为满足自身经济发展，社会制度、文化传统的需要，对土地用途管制制度不断改革和完善，主要是针对静态、僵化的管制制度与人口、产业、城市迅速发展变化的矛盾，增加了一些较具弹性的做法，比如允许土地用途规划及图的修正，土地用途变更时用的许可、特别使用许可等[1]。从国外经验来看, 土地用途管制分区立法也是必要而有效的，它具有以下特点: ①土地用途管制分区立法应定位在法规而不是规章上。 ②土地用途管制分区立法的核心是用途管制规则。 ③用途管制分区的立法与司法应建立相应的专门常设机构。 ④用途管制分区立法是一个持续的动态过程[] 。
我国土地用途管制制度提出的较晚，是1998年修订《中华人民共和国土地管理法》时新增的内容，该法第四条明确规定国家实行土地用途管制制度，从而确立了我国土地用途管制制度的法律地位。自该制度在我国正式实施以来，广大学者对其进行的研究涵盖了很多方面，且近年来随着经济、制度、文化的不断发展变化，土地用途管制制度的研究方向也呈多元化趋势。我在查阅并整理与总结了大量文献后，发现至今国内对于土地用途管制制度的相关研究大致可分为以下三个方面。
1. 主要是从制度本身出发进行的一系列研究
比如王万茂、李雪梅、陈利根等学者对于该制度的基本情况介绍以及在中国的产生背景、在实施方面的规划要求、实施效益的理性分析等方面进行的研究，并就国内外该制度的特点和实施情况进行对比分析[][][]。
2. 主要是从多学科综合的角度提出了土地用途管制的新思路
比如王静, 程烨, 刘康等学者从法学、生态学、经济学、规划学角度深入系统的分析了土地用途分区管制的理论基础、分区原则、目的，以及土地用途分区管制实施保障与法学性质[]；陈利根、郑润梅、陈银蓉等学者则在所著的《土地法学》一书中提出土地用途分区体系的构建思路[1]。
3. 主要是从更多创新的方向进行研究
包括对于土地用途管制制度的耕地保护绩效研究，比如张全景，欧名豪等学者发表在《中国土地》上的论文《中国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其区域差异研究》[]。以及对于该制度引起的投资激励下降、耕地补偿以及土地增值问题的进一步探究，比如外国学者认为，当一个特定的土地用途管制实质上大大降低了受影响物业的价值时，即使业主仍保留对其资产的所有权，这也相当于一个歧视性税收或勒索。并且土地用途管制制度这项目的在于提高社会福利和农民保障的政策，却反而造成了减少对受监管和不受监管财产的投资激励这样意想不到的结果[]；而王雨濛、张安录等学者以社会福利最优化为基础, 建立了动态环境下的最优补偿模型, 并按补偿政策是否影响城市土地市场价格而分别建立了补偿外生和补偿内生两种不完全竞争市场的分析框架，进行了土地用途管制背景下的农地补偿多目标政策结构分析[]；王珲则通过分析世界上典型国家的土地用途管制制度和土地增值之间的关系，提出了使我国的土地用途管制和土地增值之间的不利影响降至最低的建议[]。还有进一步优化土地用途管制制度的相关研究。
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