关于地方政府债务谜团的思考
目 录
1 引言（或绪论） 1
2 我国地方政府债务概述 1
2.1我国地方政府债务的含义 1
2.2 我国地方政府债务的发展现状 2
3 我国地方政府债务发展路径及其形成原因分析5
3.1 我国地方政府债务的历史沿革5
3.2 我国地方政府债务的表现形式 5
3.3 我国地方政府债务的形成原因分析6
3.4 我国地方政府债务发展存在危机10
4 世纪其他国家地方政府债务处理方法经验借鉴12
4.1 巴西化解地方政府债务危机的经验12
4.2 澳大利亚化解地方政府债务危机的经验13
5 化解我国地方政府债务危机建议与措施13
5.1化解我国地方政府债务危机的短期应对措施13
5.2 化解我国地方政府债务危机的中长期对策14
结论 17
致谢 18
参考文献19
表1 各省债务规模及占比情况3
表2 不同地方政府层级债务规模4
1 引言
地方政府债务是指地方政府为了履行职能通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债务。良性的地方政府债务是地方政府实施宏观调控、促进经济社会发展的重要手段。但盲目举债和过度负债，也会给地方经济社会稳定发展带来严重的危害，不仅影响基层政权正常运转，引发日益严重的社会问题，不利于农村小康社会和和谐社会建设。[1]分税制改革以来，中央政府和地方政府的财权和事权得到了重新划分，地方政府财力上移，同时地方政府的支出范围越来越大，财政收入和支出不匹配成为限制地方政府行使地方职能的主要障碍。在这种情况下，地方政府不得不举 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
债，来满足日益增长的支出需求。因此随着我国地方政府性债务规模的不断扩大，地方政府性债务问题日益成为学界争议的焦点。近年来地方政府由于受到区域经济发展状况、财政分配体制约束、转轨时期财力需求巨大、投融资体制缺陷、相关法律法规匾乏、政府权力制衡不足和信息不对称等因素影响，而现行法律法规限制地方政府举借债务，地方政府往往采取变通措施，运用显性或隐形的方式举借政府债务，债务问题从无到有，逐步深化蔓延，部分基层政府己经陷入”资不抵债”而实质上已濒于破产边缘的严重问题，政府债务严峻形势已经引起决策层、执行层、学术界的重视。本文以地方政府债务风险研究为主旨，在地方政府债务风险基本概念和理念辨析、地方政府债务风险成因和危害、西方国家债务管理理念和管理经验的基础上，提出我国地方政府债务风险防范和化解的政策主张和具体措施。[1]
2 我国地方政府债务概述
2.1 我国地方政府债务的含义
债务是市场经济的产物，是一种信用关系。债务具有一定的杠杆作用，适度的负债能提高社会资源的利用效率，而过度负债则有可能诱发债务危机。根据债务人的不同类别，可以把债务分为公债和私债。公债主要指的是政府的债务，根据债务的定义，可以把政府债务定义为政府作为债务人，按照事先约定的条件向债权人承担的义务。通俗地讲，政府性债务是以政府的名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。政府性债务的举债主体既包括中央政府也包括地方政府，因此，政府性债务按照政府级别可以分为中央政府性债务和地方政府性债务。
根据审计署2010年组织全国部分省市县进行的地方政府性债务审计调查工作方案的定义，地方政府性债务指的是地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业、公用事业单位、融资平台公司等为公益性(基础性)项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及地方政府(含政府部门和机构)为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。在税收收入难以满足地方政府支出需求时，举债就成为地方政府为提供公共品而融资的有效补充，其举债规模也要受到借款利率和借款数量的限制。[2]
2.2 我国地方政府债务的发展现状
2.2.1 地方政府债务规模
地方政府财政收入是由地方政府本级收入和中央按照规定而返还或补助给地方的收入组成。从区域分布看，东部地区（11省市）占比47.5%，其中，江苏广东浙江上海和山东占比较高；西部地区（11省市）占比28.7%，其中，四川重庆占比较高；中部地区（8省市）占比23.6%，其中，湖南湖北占比较高。分省看，江苏广东浙江四川上海和山东，依次是中国债务占比较高的省份，合计占比三分之一。
表1:各省债务规模及占比情况
各省债务总规模(亿元：2013,6) 各省占比（%）
江苏 14768.74 8.3%
广东 10165.37 5.7%
浙江 9905.05 5.5%
上海 8455.85 4.7%
山东 7960.26 4.4%
天津 4833.74 2.7%
福建 4794.45 2.7%
辽宁 7590.87 4.2%
北京 7554.14 4.2%
河北 7514.76 4.2%
海南 1410.84 0.8%
东部地区 84954.07 47.5%
内蒙古 4542.07 2.5%
四川 9929.62 5.2%
重庆 7360.27 4.1%
贵州 6321.61 3.5%
陕西 6093.79 3.4%
云南 5954.83 3.3%
广西 4329.25 2.4%
甘肃 2961.47 1.7%
新疆 2746.15 1.5%
青海 1057.65 0.6%
宁夏 791 0.4%
西部地区 51387.71 28.7%
资料来源：审计署“2013年第32号：全国政府性债务审计结果”、各省/市审计局政府性债务审计结果、东方证券研究所
下面通过对比分析，从而更直观地了解我国地方政府性债务规模情况。2013年我国财政收入达到178908.66亿。而17.89万亿元人民币的地方政府性债务规模，超出2013年全国财政总收入12.9万亿元，是2013年GDP56.9万亿元的31.4%。而我国2013年国有土地使用权出让总收入为4.12万亿元，不到17.89万亿元人民币的地方政府性债务规模的四分之一。
2.2.2 地方政府债务结构及负债率
地方政府债务主要集中于市级层面，占比40%，其次是省级和县级，乡镇债务占比较低。与地方财力直接挂钩的负有偿还责任债务，其在不同层级的占比结构差别比较大，省级较低，为34.2%，市级66.4%，县级78.5%乡镇84.2%，这反映出：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这与中国目前地方基层政府财力吃紧形成“倒挂”局面。
区域比较看，总体上，经济不发达省份，省级负债占比较高，经济发达地区区县负债占比较高，其中，山西省级负债占比最高，达到62.4%；浙江四川贵州内蒙古重庆区县级债务占比较高，占比在50%以上。这给出的提示是：对于经济不发达省份，省级平台及其他负债单位的偿还资金来源和再融资能力是关注的重点，而发达省份（特别上述重点省份，包括几个西部省份），由于负债层级下沉，而且较为分散，债务整顿和管理，财力的纵向平衡更为重要。
1 引言（或绪论） 1
2 我国地方政府债务概述 1
2.1我国地方政府债务的含义 1
2.2 我国地方政府债务的发展现状 2
3 我国地方政府债务发展路径及其形成原因分析5
3.1 我国地方政府债务的历史沿革5
3.2 我国地方政府债务的表现形式 5
3.3 我国地方政府债务的形成原因分析6
3.4 我国地方政府债务发展存在危机10
4 世纪其他国家地方政府债务处理方法经验借鉴12
4.1 巴西化解地方政府债务危机的经验12
4.2 澳大利亚化解地方政府债务危机的经验13
5 化解我国地方政府债务危机建议与措施13
5.1化解我国地方政府债务危机的短期应对措施13
5.2 化解我国地方政府债务危机的中长期对策14
结论 17
致谢 18
参考文献19
表1 各省债务规模及占比情况3
表2 不同地方政府层级债务规模4
1 引言
地方政府债务是指地方政府为了履行职能通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债务。良性的地方政府债务是地方政府实施宏观调控、促进经济社会发展的重要手段。但盲目举债和过度负债，也会给地方经济社会稳定发展带来严重的危害，不仅影响基层政权正常运转，引发日益严重的社会问题，不利于农村小康社会和和谐社会建设。[1]分税制改革以来，中央政府和地方政府的财权和事权得到了重新划分，地方政府财力上移，同时地方政府的支出范围越来越大，财政收入和支出不匹配成为限制地方政府行使地方职能的主要障碍。在这种情况下，地方政府不得不举 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
债，来满足日益增长的支出需求。因此随着我国地方政府性债务规模的不断扩大，地方政府性债务问题日益成为学界争议的焦点。近年来地方政府由于受到区域经济发展状况、财政分配体制约束、转轨时期财力需求巨大、投融资体制缺陷、相关法律法规匾乏、政府权力制衡不足和信息不对称等因素影响，而现行法律法规限制地方政府举借债务，地方政府往往采取变通措施，运用显性或隐形的方式举借政府债务，债务问题从无到有，逐步深化蔓延，部分基层政府己经陷入”资不抵债”而实质上已濒于破产边缘的严重问题，政府债务严峻形势已经引起决策层、执行层、学术界的重视。本文以地方政府债务风险研究为主旨，在地方政府债务风险基本概念和理念辨析、地方政府债务风险成因和危害、西方国家债务管理理念和管理经验的基础上，提出我国地方政府债务风险防范和化解的政策主张和具体措施。[1]
2 我国地方政府债务概述
2.1 我国地方政府债务的含义
债务是市场经济的产物，是一种信用关系。债务具有一定的杠杆作用，适度的负债能提高社会资源的利用效率，而过度负债则有可能诱发债务危机。根据债务人的不同类别，可以把债务分为公债和私债。公债主要指的是政府的债务，根据债务的定义，可以把政府债务定义为政府作为债务人，按照事先约定的条件向债权人承担的义务。通俗地讲，政府性债务是以政府的名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。政府性债务的举债主体既包括中央政府也包括地方政府，因此，政府性债务按照政府级别可以分为中央政府性债务和地方政府性债务。
根据审计署2010年组织全国部分省市县进行的地方政府性债务审计调查工作方案的定义，地方政府性债务指的是地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业、公用事业单位、融资平台公司等为公益性(基础性)项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及地方政府(含政府部门和机构)为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。在税收收入难以满足地方政府支出需求时，举债就成为地方政府为提供公共品而融资的有效补充，其举债规模也要受到借款利率和借款数量的限制。[2]
2.2 我国地方政府债务的发展现状
2.2.1 地方政府债务规模
地方政府财政收入是由地方政府本级收入和中央按照规定而返还或补助给地方的收入组成。从区域分布看，东部地区（11省市）占比47.5%，其中，江苏广东浙江上海和山东占比较高；西部地区（11省市）占比28.7%，其中，四川重庆占比较高；中部地区（8省市）占比23.6%，其中，湖南湖北占比较高。分省看，江苏广东浙江四川上海和山东，依次是中国债务占比较高的省份，合计占比三分之一。
表1:各省债务规模及占比情况
各省债务总规模(亿元：2013,6) 各省占比（%）
江苏 14768.74 8.3%
广东 10165.37 5.7%
浙江 9905.05 5.5%
上海 8455.85 4.7%
山东 7960.26 4.4%
天津 4833.74 2.7%
福建 4794.45 2.7%
辽宁 7590.87 4.2%
北京 7554.14 4.2%
河北 7514.76 4.2%
海南 1410.84 0.8%
东部地区 84954.07 47.5%
内蒙古 4542.07 2.5%
四川 9929.62 5.2%
重庆 7360.27 4.1%
贵州 6321.61 3.5%
陕西 6093.79 3.4%
云南 5954.83 3.3%
广西 4329.25 2.4%
甘肃 2961.47 1.7%
新疆 2746.15 1.5%
青海 1057.65 0.6%
宁夏 791 0.4%
西部地区 51387.71 28.7%
资料来源：审计署“2013年第32号：全国政府性债务审计结果”、各省/市审计局政府性债务审计结果、东方证券研究所
下面通过对比分析，从而更直观地了解我国地方政府性债务规模情况。2013年我国财政收入达到178908.66亿。而17.89万亿元人民币的地方政府性债务规模，超出2013年全国财政总收入12.9万亿元，是2013年GDP56.9万亿元的31.4%。而我国2013年国有土地使用权出让总收入为4.12万亿元，不到17.89万亿元人民币的地方政府性债务规模的四分之一。
2.2.2 地方政府债务结构及负债率
地方政府债务主要集中于市级层面，占比40%，其次是省级和县级，乡镇债务占比较低。与地方财力直接挂钩的负有偿还责任债务，其在不同层级的占比结构差别比较大，省级较低，为34.2%，市级66.4%，县级78.5%乡镇84.2%，这反映出：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这与中国目前地方基层政府财力吃紧形成“倒挂”局面。
区域比较看，总体上，经济不发达省份，省级负债占比较高，经济发达地区区县负债占比较高，其中，山西省级负债占比最高，达到62.4%；浙江四川贵州内蒙古重庆区县级债务占比较高，占比在50%以上。这给出的提示是：对于经济不发达省份，省级平台及其他负债单位的偿还资金来源和再融资能力是关注的重点，而发达省份（特别上述重点省份，包括几个西部省份），由于负债层级下沉，而且较为分散，债务整顿和管理，财力的纵向平衡更为重要。
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