新型城镇化背景下农村宅基地制度改革研究
新型城镇化背景下农村宅基地制度改革研究[20200511191117]
摘要：宅基地制度是农村基本土地制度之一。随着我国经济社会的发展，现行农村宅基地制度已难以适应城乡统筹发展的需要，新型城镇化的推进迫切需要宅基地制度的改革。本文基于新型城镇化的内涵及其与宅基地制度改革的内在关联，针对现行宅基地制度的主要问题以及农民宅基地退出的主要障碍，理论分析结合农村调研和计量分析，发现影响农民宅基地退出的主要因素包括年龄、家庭人口数目、农户非农收入、受教育程度、社会保障水平、是否在城镇拥有住房、外出务工时间等，并从完善宅基地退出政策、建设以村民为主的新型社区、完善宅基地退出配套措施三方面提出了宅基地制度改革的政策建议。
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
关键字:新型城镇化；宅基地；制度；改革
目录
摘要1
关键词1
Abstract1
Key words1
引言1
一、新型城镇化和农村宅基地制度改革的理论关联分析2
（一）新型城镇化的内涵2
（二）新型城化与农村宅基地制度的内在联系2
二、农村宅基地制度的现状及存在的问题分析3
（一）农村宅基地制度现状3
（二）现行宅基地制度的问题及成因分析 3
1.宅基地的产权和法律问题 3
2.农民权益问题4
3.宅基地利用效率问题 4三、农民宅基地的退出意愿及其影响因素研究 4
（一）数据来源及研究区域概况 5
（二）描述性统计分析5
1.村庄宅基地闲置情况5
2.农户宅基地退出意愿情况5
（三）农民宅基地退出意愿的logistic分析6
1.模型及变量选择6
2.Logistic回归分析7
3.结论和政策涵义8
四、农村宅基地制度改革的相关政策建议8
（一）进一步完善宅基地退出政策8
（二）建设以村民为主体的新型社区9
（三）完善新型城镇化的配套措施9
致谢10
参考文献10
新型城镇化背景下农村宅基地制度改革研究
引言
（一）新型城镇化的内涵
新型城镇化的基本特征是以促进农民工市民化为主要任务，以优化城镇化布局为重点，以坚持绿色发展为亮点，以推动协调发展为核心，以深化综合改革为动力， *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
其目标是大中小城市、小城镇、新型农村社区能够协调发展、互促共进。
新型城镇化的核心在不牺牲农业和粮食、生态和环境的前提下，着眼农民，立足农村，促进城乡基础设施一体化和公共服务均等化，推动经济社会发展 ，实现共同富裕。
（二）新型城镇化与农村宅基地制度的内在联系
目前我国城镇化、现代化的最大障碍之一就是现存的农村集体土地制度，如何在保护耕地的前提下，满足城镇化、工业化用地的合理需求，切实保护农民的合法权益的问题是亟需解决的[3]。之所以说农村宅基地问题是实现“四化同步”必须要解决好的一个核心问题，一方面，我国人多地少，为确保国家粮食安全，必须严守18亿亩耕地红线不动摇，而与此同时伴随着工业化、城镇化进程的加快，必然涉及耕地的占用；由于宅基地面广量大，利用粗放，有很大的盘活潜力，要保持耕地动态平衡，将闲置低效的农村宅基地退出复垦是重要的一环。
另一方面，我国农村宅基地制度虽然保障了农民基本的居住权，然而随着我国快速推进的城镇化，农村劳动力大规模向城镇迁移，其弊端日益显露；农民既不能将农村的宅基地和房屋有效流转出去，又难以支付在城市长期居住、生活的成本，农民要真正融入城镇，农村的财产——其中宅基地是最重要的财产之一，能够在市场上变现，既使农民获得了立足城市的资本，也为其提供了退出宅基地的动力。与此同时，通过宅基地财产属性的盘活，促进农民财产性收入的增加，使进城务工农民实现真正的市民化，对促进宏观经济的增长也有积极的意义。
基于新型城镇化的要求，不难发现对中央政府而言关键是为了土地集约利用、公共服务均等，针对地方政府而言是保证发展所需的建设用地，明确宅基地相关的权利，开展增减挂钩，针对农户而言是促进农户向城镇集中，同时在增减挂钩过程中对农民进行补偿并使之有可持续的收入，保障农民权益。可以说新型城镇化是目的，宅基地制度改革是手段，最终的目的是促进新型城镇化进程的稳步推进。
二、农村宅基地制度的现状及存在问题分析
（一）农村宅基地制度现状
农村宅基地是指农村的农户或个人通过占有、利用本集体所有的土地而开辟的住宅基地。包括以下三种类型：已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地[10]。
当前宅基地制度的基本安排主要可以从以下4方面反映：首先，根据1982年《宪法》，我国的宅基地权利制度体系是宅基地所有权和使用权分离的，所有权归集体所有，使用权归农户个人所有；其次，取得宅基地的主体具有特定性，必须是农村集体经济组织的成员；再次，根据现行的《土地管理法》，宅基地的拥有为一户只能申请一处宅基地，而且宅基地为无偿使用，其使用期限则是无限的，即地随房走，这对农户来讲是具有明显社会福利性的；最后，是宅基地具有明显的权能限制，不能随意的进行流转和抵押，我国的《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。即集体建设用地的流转必须在被征为国有土地时方可实行[11]。
根据现行宅基地制度的安排，出现了两方面不可调和的矛盾，一方 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
面由于许多地区在建房中缺乏整体规划，加上长期以来宅基地无偿使用，“一户多宅”情况严重，无序建房、超面积建房较为普遍，土地利用比较粗放。随着大量农民进城务工，农宅闲置现象普遍，极大的浪费了中国稀缺的土地资源。另一方面根据宅基地制度中的权利体系安排以及权能的限制，导致房产、地产相互割裂，农村房屋是农民的私有财产，农民个人可以自由处分；而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权，并且只能构筑房屋，不得擅自流转，农村房屋和宅基地之间的矛盾不利于房屋使用和交换价值的实现。同时部分农民进城购房定居，他们的农村宅基地却不能公开合法地转让，处于闲置状态，无法获得相应的经济补偿[12]。
（二）现行宅基地制度的问题及成因分析
在此主要从中央政府立法角度、农户自身权益角度以及宅基地利用效率利用角度来探讨宅基地制度中存在的问题及其可能的原因。
1.宅基地的产权和法律问题
为了同时促进市场经济和农村金融事业发展，解决目前宅基地制度中存在的问题，农村宅基地制度立法是很有必要的。《宪法》中提到的农村宅基地制度体系中，将所有权和使用权进行剥离，但是实际上代表所有权的房产并不能独立存在，法律上并没有禁止农民买卖房屋，地随房走的情况与《土地管理法》中宅基地使用权不得流转的要求相矛盾。另外《土地管理法》中提到一户只能申请一处宅基地，然而并未提到子女在继承父辈房产的同时不得另占有宅基地，致使一户在继承父辈房产的同时拥有了这块宅基地的使用权[13]。在法律并非绝对禁止而是有限禁止宅基地的流转的情况下，加上某些村民出于投机心理刻意多占宅基地，农村中自然就出现“一户多宅”但利用率并不高的现象。由此可见我国尚未有一个权威的专门针对宅基地的取得、使用、流转的法律体系，法律规范数量少，且效力层次较低，调控力度较弱。
究其原因，法律问题的根源就是产权制度的不明晰。农村宅基地拥有宅基地所有权和宅基地使用权两项物权，但两者权能缺失的问题都十分严重。而导致当下确立宅基地使用权和利用宅基地过程中权利意识不清、效率落后、浪费严重、隐性流转普遍存在等诸多问题的源头正是权能缺失。我国宅基地产权主体虽然从法律上来说是农村集体，但国家因其政治权利和地位，往往凌驾于农村集体之上，实际上掌控着所有权[14]。同时我国宅基地产权残缺。尽管农村宅基地使用权作为用益物权在物权法中有所规定，但是现实中农户并没有相应的抵押权、收益权、处分权等权利，很难以市场主体的身份对其宅基地使用权进行流转。
摘要：宅基地制度是农村基本土地制度之一。随着我国经济社会的发展，现行农村宅基地制度已难以适应城乡统筹发展的需要，新型城镇化的推进迫切需要宅基地制度的改革。本文基于新型城镇化的内涵及其与宅基地制度改革的内在关联，针对现行宅基地制度的主要问题以及农民宅基地退出的主要障碍，理论分析结合农村调研和计量分析，发现影响农民宅基地退出的主要因素包括年龄、家庭人口数目、农户非农收入、受教育程度、社会保障水平、是否在城镇拥有住房、外出务工时间等，并从完善宅基地退出政策、建设以村民为主的新型社区、完善宅基地退出配套措施三方面提出了宅基地制度改革的政策建议。
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关键字:新型城镇化；宅基地；制度；改革
目录
摘要1
关键词1
Abstract1
Key words1
引言1
一、新型城镇化和农村宅基地制度改革的理论关联分析2
（一）新型城镇化的内涵2
（二）新型城化与农村宅基地制度的内在联系2
二、农村宅基地制度的现状及存在的问题分析3
（一）农村宅基地制度现状3
（二）现行宅基地制度的问题及成因分析 3
1.宅基地的产权和法律问题 3
2.农民权益问题4
3.宅基地利用效率问题 4三、农民宅基地的退出意愿及其影响因素研究 4
（一）数据来源及研究区域概况 5
（二）描述性统计分析5
1.村庄宅基地闲置情况5
2.农户宅基地退出意愿情况5
（三）农民宅基地退出意愿的logistic分析6
1.模型及变量选择6
2.Logistic回归分析7
3.结论和政策涵义8
四、农村宅基地制度改革的相关政策建议8
（一）进一步完善宅基地退出政策8
（二）建设以村民为主体的新型社区9
（三）完善新型城镇化的配套措施9
致谢10
参考文献10
新型城镇化背景下农村宅基地制度改革研究
引言
（一）新型城镇化的内涵
新型城镇化
其目标是大中小城市、小城镇、新型农村社区能够协调发展、互促共进。
新型城镇化的核心在不牺牲农业和粮食、生态和环境的前提下，着眼农民，立足农村，促进城乡基础设施一体化和公共服务
（二）新型城镇化与农村宅基地制度的内在联系
目前我国城镇化、现代化的最大障碍之一就是现存的农村集体土地制度，如何在保护耕地的前提下，满足城镇化、工业化用地的合理需求，切实保护农民的合法权益的问题是亟需解决的[3]。之所以说农村宅基地问题是实现“四化同步”必须要解决好的一个核心问题，一方面，我国人多地少，为确保国家粮食安全，必须严守18亿亩耕地红线不动摇，而与此同时伴随着工业化、城镇化进程的加快，必然涉及耕地的占用；由于宅基地面广量大，利用粗放，有很大的盘活潜力，要保持耕地动态平衡，将闲置低效的农村宅基地退出复垦是重要的一环。
另一方面，我国农村宅基地制度虽然保障了农民基本的居住权，然而随着我国快速推进的城镇化，农村劳动力大规模向城镇迁移，其弊端日益显露；农民既不能将农村的宅基地和房屋有效流转出去，又难以支付在城市长期居住、生活的成本，农民要真正融入城镇，农村的财产——其中宅基地是最重要的财产之一，能够在市场上变现，既使农民获得了立足城市的资本，也为其提供了退出宅基地的动力。与此同时，通过宅基地财产属性的盘活，促进农民财产性收入的增加，使进城务工农民实现真正的市民化，对促进宏观经济的增长也有积极的意义。
基于新型城镇化的要求，不难发现对中央政府而言关键是为了土地集约利用、公共服务均等，针对地方政府而言是保证发展所需的建设用地，明确宅基地相关的权利，开展增减挂钩，针对农户而言是促进农户向城镇集中，同时在增减挂钩过程中对农民进行补偿并使之有可持续的收入，保障农民权益。可以说新型城镇化是目的，宅基地制度改革是手段，最终的目的是促进新型城镇化进程的稳步推进。
二、农村宅基地制度的现状及存在问题分析
（一）农村宅基地制度现状
农村宅基地是指农村的农户或个人通过占有、利用本集体所有的土地而开辟的住宅基地。包括以下三种类型：已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地[10]。
当前宅基地制度的基本安排主要可以从以下4方面反映：首先，根据1982年《宪法》，我国的宅基地权利制度体系是宅基地所有权和使用权分离的，所有权归集体所有，使用权归农户个人所有；其次，取得宅基地的主体具有特定性，必须是农村集体经济组织的成员；再次，根据现行的《土地管理法》，宅基地的拥有为一户只能申请一处宅基地，而且宅基地为无偿使用，其使用期限则是无限的，即地随房走，这对农户来讲是具有明显社会福利性的；最后，是宅基地具有明显的权能限制，不能随意的进行流转和抵押，我国的《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。即集体建设用地的流转必须在被征为国有土地时方可实行[11]。
根据现行宅基地制度的安排，出现了两方面不可调和的矛盾，一方 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
面由于许多地区在建房中缺乏整体规划，加上长期以来宅基地无偿使用，“一户多宅”情况严重，无序建房、超面积建房较为普遍，土地利用比较粗放。随着大量农民进城务工，农宅闲置现象普遍，极大的浪费了中国稀缺的土地资源。另一方面根据宅基地制度中的权利体系安排以及权能的限制，导致房产、地产相互割裂，农村房屋是农民的私有财产，农民个人可以自由处分；而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权，并且只能构筑房屋，不得擅自流转，农村房屋和宅基地之间的矛盾不利于房屋使用和交换价值的实现。同时部分农民进城购房定居，他们的农村宅基地却不能公开合法地转让，处于闲置状态，无法获得相应的经济补偿[12]。
（二）现行宅基地制度的问题及成因分析
在此主要从中央政府立法角度、农户自身权益角度以及宅基地利用效率利用角度来探讨宅基地制度中存在的问题及其可能的原因。
1.宅基地的产权和法律问题
为了同时促进市场经济和农村金融事业发展，解决目前宅基地制度中存在的问题，农村宅基地制度立法是很有必要的。《宪法》中提到的农村宅基地制度体系中，将所有权和使用权进行剥离，但是实际上代表所有权的房产并不能独立存在，法律上并没有禁止农民买卖房屋，地随房走的情况与《土地管理法》中宅基地使用权不得流转的要求相矛盾。另外《土地管理法》中提到一户只能申请一处宅基地，然而并未提到子女在继承父辈房产的同时不得另占有宅基地，致使一户在继承父辈房产的同时拥有了这块宅基地的使用权[13]。在法律并非绝对禁止而是有限禁止宅基地的流转的情况下，加上某些村民出于投机心理刻意多占宅基地，农村中自然就出现“一户多宅”但利用率并不高的现象。由此可见我国尚未有一个权威的专门针对宅基地的取得、使用、流转的法律体系，法律规范数量少，且效力层次较低，调控力度较弱。
究其原因，法律问题的根源就是产权制度的不明晰。农村宅基地拥有宅基地所有权和宅基地使用权两项物权，但两者权能缺失的问题都十分严重。而导致当下确立宅基地使用权和利用宅基地过程中权利意识不清、效率落后、浪费严重、隐性流转普遍存在等诸多问题的源头正是权能缺失。我国宅基地产权主体虽然从法律上来说是农村集体，但国家因其政治权利和地位，往往凌驾于农村集体之上，实际上掌控着所有权[14]。同时我国宅基地产权残缺。尽管农村宅基地使用权作为用益物权在物权法中有所规定，但是现实中农户并没有相应的抵押权、收益权、处分权等权利，很难以市场主体的身份对其宅基地使用权进行流转。
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