农用地整治项目监管绩效研究以盐都区为例
1本文通过诊断农用地整治项目监管绩效水平及制约因素，为政策制定提供一定的参考依据。从行为和结果两个方面构建评价指标体系，选取物元分析法及改进的熵值法，构建熵权物元可拓模型作为农用地整治项目监管绩效的评价模型，并于江苏省盐都区进行实证研究。研究结果表明（1）盐都区农用地整治项目绩效水平较低，且项目之间绩效水平差异较大。（2）后期管护实施不到位、生物多样性缺失、按期竣工偏差率低等是项目监管绩效提升的主要制约因素。(3)提升项目监管绩效水平的手段有进一步健全后期管护机制，建立景观生态型项目模式，提升信息科技水平，完善公民参与过程，建立完善的监管体系等。
目录
引言
一、绪论
（一）研究背景与意义
1．研究背景
近年来我国出台的一系列有关农用地整治的中央文件，标志着开展农用地整治工作已上升为国家层面的战略部署：2009年中央一号文件提出“大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排各类关于土地整治的建设资金，集中连片推进农用地整治，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重”；2012年中央一号文件中强调“拓宽农用地整治资金来源，开展农用地整治重大工程和示范建设”；2016年中央一号文件指出，“农用地整治的内涵已由单纯补充耕地向推进耕地数量管控、质量管理、生态管护‘三位一体’的综合管理保护转变”；2018年中央一号文件在近年基础上，进一步提出“大规模推进农用地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量，强化监督考核和地方政府责任。”由此可知，农用地整治已经成为加快新型城镇化进展、保障国家粮食安全、推动现代农业发展、促进产业兴旺、实现乡村振兴的重要抓手和基础平台。
在政策的支持下，我国的农用地整治项目在“十二五”期间取得了显著成果：土地整治区域内建成了4亿多亩高标准农田、补充了2400多万亩耕地。但在项目蓬勃发展的同时，由于监管体系不完善等原因，农用地整治项目也出现了一系列深层次的土地开发利用的问题，如项目超概算、偏离规划设计、工程质量较差、工程实施效率偏低限制效益发挥等情况[1]。这些现象有力地促使政府进一步了解农用地整治项目的现状，并加快政府开展关于农用地整治项目监管工作的步伐。与此同时，政府财政投资项目的监管研究也日益成为社会各界关注的热点问题。
由于我国农用地整治项目主要 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072#
以国家、省级政府为投资主体，其运作全过程也主要由政府主导，且项目本身存在着投资金额大和工程周期长的特点，这种“自上而下”的单向运作模式，若缺乏有效的监管机制，易产生项目绩效水平低、无法把握项目建设过程中主要矛盾的问题。而农用地整治项目的绩效，直接关系到项目的质量与效益、农户的切身利益及政策能否成功落实。因此，在现有关于农用地整治项目绩效研究的基础上，对政府财政投资项目监管绩效进行有效探索，分析项目监管的实施现状，探究制约项目绩效提升的主要因素，并根据分析结果因地制宜的提出对策建议，能够为政府更好地实施农用地整治项目提供参考方向，有利于推动农用地整治项目取得实效，真正保障农民权益、加快实现乡村振兴。
2．研究意义
农用地整治对推动农业现代化建设、实现乡村振兴战略具有重要意义，其作为保证国家粮食安全、实现耕地总量动态平衡和农用地可持续利用的重要举措已得到了国家的高度重视，我国为提高项目的绩效水平也开展了许多关于农用地整治效益评价的工作。但是在项目实际落实过程中，一系列问题也随之出现，运用农用地整治监管体系来衡量项目实施的绩效水平成为我国目前普遍使用的方法之一。但是在已有对于农用地整治项目监管体系的研究中，还未形成一套有效、科学、系统的监管绩效评价指标体系，并存在缺少定量依据的问题。本文着眼于为农用地整治项目监管绩效评价，构建一套科学有效的指标体系，从而诊断影响项目水平的制约因素，进而针对性地提出项目监管完善策略，为农用地整治项目的高效开展、实施提供决策依据。
回顾以往关于农用地整治项目绩效的研究，大多选择项目本身的绩效进行研究，缺乏对项目监管绩效的研究[2]；在研究方法的选择上，已有研究主要采用模糊综合评价法、层次分析法和特菲尔法等方法。本文在借鉴国内外工程项目绩效评价方法的基础上，结合农用地整治项目涉及面较广、较为复杂的特点，选取熵权可拓物元模型对农用地整治项目监管绩效展开研究，为农用地整治项目评价开创新的理论视角，为合理规划农用地整治项目、提高其项目绩效提供理论支持。
（二）文献综述
1．农用地整治项目绩效研究
国外许多国家较早地开展了土地整治项目，并在农用地整治项目绩效领域展开了研究，研究主要集中于研究项目效益评价方面，着重评价项目的经济效益、生态效益、和社会效益,多采用多学科的综合评价方法[37]。如Van Huylenbroeck G结合经济学、统计学等知识构建了在规划设计阶段土地整理项目效益的评估方法与框架[8]。Castro Coelho J在此基础上构建了土地整理项目效益评价系统模型，适用于项目实施前期和后期[9]。国外学者对项目绩效的影响主要从效率及参与者角度展开分析。Thapa Gopal B从利益相关者的角度分析其行为对项目绩效的影响[10]。
国内对农用地整治项目绩效评价研究主要集中在以下三个方面：
一是农用地整治项目绩效评价。近年来，国内学者的研究方向从单方面进行经济[11]、社会[12]、生态绩效[13]评价转变为综合绩效评价，综合绩效评价多从社会、经济和生态[14]三个维度或社会、资源、环境、景观四个方面[15]入手。随着研究的深入，评价的角度不断拓展，如从农户满意度[16]、地域差异性[17]等角度入手。定性分析、定量分析以及定性与定量相结合这三种方式是目前农用地整治项目绩效的主要评价方法。其中定量评价是评价农用地整治项目绩效的趋势。测度方法主要有模糊综合评价法[18]、特尔斐法[19]、层次分析法[20]、物元分析法[12]、灰靶模型[21]、GIS分析法[22]、DEA模型[23]。评价方法较为多元且注重多学科的融合。
二是农用地整治项目绩效影响因素。国内学者从项目生产能力影响因素[24]、项目管理、项目治理[25]、利益相关者[26]等方面分析对项目绩效的影响。罗文斌应用过程控制和多项目比较思维，分析了田间道路密度、防护林林网密度、土地利用率改善、植被覆盖以及生物多样性对农用地整治项目绩效的影响[27]。
三是农用地整治项目绩效提升路径。曹优明建议，建立专门机构进行农用地整治项目绩效评价，完善评价指标体系，探索科学的综合权重确定方法，从而建立农用地整治项目绩效的评价系统[28]。郑华伟认为需要进一步加强农用地整治项目管理建设，建立景观生态型农用地整治模式，健全农用地整治后期管护机制，合理实施农用地规模经营、优化种植结构等，来持续提升项目绩效水平[25]。
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引言
一、绪论
（一）研究背景与意义
1．研究背景
近年来我国出台的一系列有关农用地整治的中央文件，标志着开展农用地整治工作已上升为国家层面的战略部署：2009年中央一号文件提出“大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排各类关于土地整治的建设资金，集中连片推进农用地整治，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重”；2012年中央一号文件中强调“拓宽农用地整治资金来源，开展农用地整治重大工程和示范建设”；2016年中央一号文件指出，“农用地整治的内涵已由单纯补充耕地向推进耕地数量管控、质量管理、生态管护‘三位一体’的综合管理保护转变”；2018年中央一号文件在近年基础上，进一步提出“大规模推进农用地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量，强化监督考核和地方政府责任。”由此可知，农用地整治已经成为加快新型城镇化进展、保障国家粮食安全、推动现代农业发展、促进产业兴旺、实现乡村振兴的重要抓手和基础平台。
在政策的支持下，我国的农用地整治项目在“十二五”期间取得了显著成果：土地整治区域内建成了4亿多亩高标准农田、补充了2400多万亩耕地。但在项目蓬勃发展的同时，由于监管体系不完善等原因，农用地整治项目也出现了一系列深层次的土地开发利用的问题，如项目超概算、偏离规划设计、工程质量较差、工程实施效率偏低限制效益发挥等情况[1]。这些现象有力地促使政府进一步了解农用地整治项目的现状，并加快政府开展关于农用地整治项目监管工作的步伐。与此同时，政府财政投资项目的监管研究也日益成为社会各界关注的热点问题。
由于我国农用地整治项目主要 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072#
以国家、省级政府为投资主体，其运作全过程也主要由政府主导，且项目本身存在着投资金额大和工程周期长的特点，这种“自上而下”的单向运作模式，若缺乏有效的监管机制，易产生项目绩效水平低、无法把握项目建设过程中主要矛盾的问题。而农用地整治项目的绩效，直接关系到项目的质量与效益、农户的切身利益及政策能否成功落实。因此，在现有关于农用地整治项目绩效研究的基础上，对政府财政投资项目监管绩效进行有效探索，分析项目监管的实施现状，探究制约项目绩效提升的主要因素，并根据分析结果因地制宜的提出对策建议，能够为政府更好地实施农用地整治项目提供参考方向，有利于推动农用地整治项目取得实效，真正保障农民权益、加快实现乡村振兴。
2．研究意义
农用地整治对推动农业现代化建设、实现乡村振兴战略具有重要意义，其作为保证国家粮食安全、实现耕地总量动态平衡和农用地可持续利用的重要举措已得到了国家的高度重视，我国为提高项目的绩效水平也开展了许多关于农用地整治效益评价的工作。但是在项目实际落实过程中，一系列问题也随之出现，运用农用地整治监管体系来衡量项目实施的绩效水平成为我国目前普遍使用的方法之一。但是在已有对于农用地整治项目监管体系的研究中，还未形成一套有效、科学、系统的监管绩效评价指标体系，并存在缺少定量依据的问题。本文着眼于为农用地整治项目监管绩效评价，构建一套科学有效的指标体系，从而诊断影响项目水平的制约因素，进而针对性地提出项目监管完善策略，为农用地整治项目的高效开展、实施提供决策依据。
回顾以往关于农用地整治项目绩效的研究，大多选择项目本身的绩效进行研究，缺乏对项目监管绩效的研究[2]；在研究方法的选择上，已有研究主要采用模糊综合评价法、层次分析法和特菲尔法等方法。本文在借鉴国内外工程项目绩效评价方法的基础上，结合农用地整治项目涉及面较广、较为复杂的特点，选取熵权可拓物元模型对农用地整治项目监管绩效展开研究，为农用地整治项目评价开创新的理论视角，为合理规划农用地整治项目、提高其项目绩效提供理论支持。
（二）文献综述
1．农用地整治项目绩效研究
国外许多国家较早地开展了土地整治项目，并在农用地整治项目绩效领域展开了研究，研究主要集中于研究项目效益评价方面，着重评价项目的经济效益、生态效益、和社会效益,多采用多学科的综合评价方法[37]。如Van Huylenbroeck G结合经济学、统计学等知识构建了在规划设计阶段土地整理项目效益的评估方法与框架[8]。Castro Coelho J在此基础上构建了土地整理项目效益评价系统模型，适用于项目实施前期和后期[9]。国外学者对项目绩效的影响主要从效率及参与者角度展开分析。Thapa Gopal B从利益相关者的角度分析其行为对项目绩效的影响[10]。
国内对农用地整治项目绩效评价研究主要集中在以下三个方面：
一是农用地整治项目绩效评价。近年来，国内学者的研究方向从单方面进行经济[11]、社会[12]、生态绩效[13]评价转变为综合绩效评价，综合绩效评价多从社会、经济和生态[14]三个维度或社会、资源、环境、景观四个方面[15]入手。随着研究的深入，评价的角度不断拓展，如从农户满意度[16]、地域差异性[17]等角度入手。定性分析、定量分析以及定性与定量相结合这三种方式是目前农用地整治项目绩效的主要评价方法。其中定量评价是评价农用地整治项目绩效的趋势。测度方法主要有模糊综合评价法[18]、特尔斐法[19]、层次分析法[20]、物元分析法[12]、灰靶模型[21]、GIS分析法[22]、DEA模型[23]。评价方法较为多元且注重多学科的融合。
二是农用地整治项目绩效影响因素。国内学者从项目生产能力影响因素[24]、项目管理、项目治理[25]、利益相关者[26]等方面分析对项目绩效的影响。罗文斌应用过程控制和多项目比较思维，分析了田间道路密度、防护林林网密度、土地利用率改善、植被覆盖以及生物多样性对农用地整治项目绩效的影响[27]。
三是农用地整治项目绩效提升路径。曹优明建议，建立专门机构进行农用地整治项目绩效评价，完善评价指标体系，探索科学的综合权重确定方法，从而建立农用地整治项目绩效的评价系统[28]。郑华伟认为需要进一步加强农用地整治项目管理建设，建立景观生态型农用地整治模式，健全农用地整治后期管护机制，合理实施农用地规模经营、优化种植结构等，来持续提升项目绩效水平[25]。
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