中国中央政府的债务问题
目 录
1 引言1
2 中国中央政府债务概念辨析1
2.1 中国中央政府债务概念1
2.2 中国中央政府债务类型2
2.3 中国中央政府债务范围界定2
3 中国中央政府债务现状概述3
3.1 中央政府性债务口径一3
3.2 中央政府性债务口径二4
3.3 中央政府性债务口径三4
3.4 中国中央政府债务结构 5
4 中国中央政府负债规模分析5
4.1 中国中央政府负债规模实证研究6
4.2 中国中央政府负债规模实证结果分析10
5 中国中央政府债务影响因素分析12
5.1 单因素分析13
5.2 多因素分析 15
6 控制中国中央政府负债风险的对策18
6.1 经济持续快速发展，国债结构多样化18
6.2 增加财政收入比重，提高财政控险能力19
6.3 完善债务责任体制，调整财政支出方式19
6.4 完善风险评价体系，健全风险预警机制19
6.5 控制政府负债规模，化解政府债务风险20
结论 21
致谢 22
参考文献 23
图3-1 中国中央政府债务结构示意图5
图4-1 我国债务负担率变动趋势7
图4-2 我国财政偿债率变动情况8
图4-3 我国中央财政债务依存度变动趋势9
图4-4 我国中央财政赤字率变动情况10
图5-1 中央财政债务余额和国内生产总值的回归散点图13
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
/> 图5-2中央财政债务余额和中央财政收入、中央财政支出、国债发行额的回归散点图15
表3-1 中央政府性债务—CGD13
表3-2 中央政府性债务—CGD24
表3-3 中央政府性债务—CGD35
表4-1 1994年-2013年中国中央政府负债规模各评价指标具体值6
表4-2世界主要经济体财政赤字情况11
表5-1 1994年-2013年中国中央政府债务影响因素分布表12
表5-2中国中央财政债务余额对国内生产总值的回归14
表5-3中国中央财政债务余额对中央财政收入、中央财政支出、国债发行额的回归
16
表5-4各解释变量的相关系数矩阵17
表5-5各解释变量的一元回归结果17
1 引言
在现代经济环境下，政府若无负债的状态下发展本国经济必然会面临各种资金的阻碍。因此，政府依靠举债借助外力是实现经济跨越式发展的重要途径。我国1994年的分税制改革对中央、地方各级政府的事权和财权进行了划分，各级政府负债均存在着隐性风险，尤其是随着2013年中华人民共和国审计署对全国政府性债务审计结果的公布，使我们深刻意识到政府负债可能带来的风险。
在现代经济环境下，政府适度的负债会促进经济的快速增长，并且经济的增长也会带动政府财政收入的增加从而降低政府违约的可能性，形成一个良性的循环。反之政府过度的负债，由于挤出效应等因素反而会减慢经济增长的速度，从而大大提高了政府违约风险。近几年来，我国政府的负债规模增长趋势迅猛，进一步加大了其违约的可能性。这不仅会对经济的和谐发展和公共品的有效供给造成威胁，更会对整个社会的城市化进程以及信用体系的构建造成危害[1]。因此，对我国政府适度负债规模的研究具有非常重要的现实意义。
基于以上考虑，本文旨在分析我国中央政府的负债规模、风险水平及影响因素。首先，详细地查找了历年的中央政府债务相关数据；其次，采用指标分析法，用实际值与指标临界值做比较之后，分析我国中央政府的负债规模及其风险水平；最后，运用计量经济学模型，通过对历史数据的详细分析，分析国内生产总值、中央财政收入、中央财政支出、国债发行额对中央财政债务余额的影响，以此来评估政府债务风险，并根据分析结果提出相应的政策建议。
2 中国中央政府债务概念辨析
2.1 中国中央政府债务概念
根据《中华人民共和国预算法》的相关规定，中央政府有权通过举借国内外债务等形式筹措建设投资部分资金。通常情况下，中央政府通过发行国债或向国外政府、国际金融机构贷款等方式举借债务，一般具有严格规范的审核程序，明确的资金用途，以及可信赖的、稳妥的还贷资金来源。中央政府以国家信用为偿债担保，具有很高的公信力，债务承受能力强，可以采取“借新还旧”等方式偿还债务[2]。
目前我国的中央政府债务主要指国债。国债是国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。国债是由国家发行的债券，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证[3]。国际上，中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债，其中，中央政府的债务俗称为国债，而地方政 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国，只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金，地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务，广义国家债务指除了狭义国家债务外，还包括政府必须承担的其他各种债务，如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款，政府部门担保的国企、央企的银行贷款等[4]。
2.2 中国中央政府债务类型
世界银行专家 Hana Polackova Brixi以政府债务为切入点，创造性地提出“财政风险矩阵”分析框架[5]，从两个不同的角度，将政府债务分为四种类型。其中，按有无法律依据，将政府负债分为显性负债和隐性负债；按不确定性程度，将政府负债分为直接负债和或有负债。在财政风险矩阵的四个象限中，将政府债务划分为四类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。其中，直接显性负债是政府在任何情况下都会承担偿还义务的债务，包括国债和政府的各种借款；直接隐性负债是指如养老金之类的政府债务，这类债务必须要有政府承担，但是出于政治压力和道义原因；或有显性负债是指在未来某一特定事件发生的情况下政府需要承担的法定支出责任[6]；或有隐性负债是指由于国有企业未弥补亏损、国有银行不良资产等引发的政府需要承担的偿还义务。
2.3 中国中央政府债务范围界定
要分析我国中央政府性债务，就必须清晰地界定我国中央政府性债务的范围和统计口径，并进行合计以评估现阶段我国中央政府性债务的风险和运行情况。我国的政治体制是中央集权型的，中央政府对地方政府有领导的权利，相对应的，当地方政府债务出现偿付危机的时候，中央政府有责任对其进行救助以避免地方政府的破产。在2011年，我国允许上海等四地自行发行地方债，但是地方发行债券的规模等一系列程序都要经过中央政府的批准，中央可以直接调控地方政府发行债务的规模，实质上是审批性质的，不能称之为真正的地方债。
对于中央政府债务来讲，有三种统计口径，依口径大小可分为小、中、大三种统计口径。小口径的中央政府债务为中央财政债务余额，这是中央政府承担的最直接的债务，是指由中央政府公开发行的国家债券，《中国统计年鉴》中对这部分债务予以显示。中口径的中央政府债务等于小口径的中央政府债务加上信达、长城、华融和东方四家资产管理公司的债务，如果这些资产管理公司的债务如果不能有效化解，最终还是会由中央政府来承担。大口径的中央政府债务等于中口径的中央政府债务加上铁道部的债务余额[7]。这种统计的出发点和中口径的政府债务一样，考虑了中国铁路总公司（原铁道部）的债务水平很高，在2008年末铁路债务才8684亿元，但由于国家的4万亿经济刺激计划，截至2013年6月底该公司汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿元。根据中国铁路总公司的财务报告，该公司的盈利水平不容乐观，每年的利润尚不足以偿还每年的债务利息，这部分债务的偿还最终还是会由中央政府来承担。考虑到债务的直接偿还以及政策的变动性，本文采取小口径的中央政府债务，即中央政府直接承担的国家债务。
1 引言1
2 中国中央政府债务概念辨析1
2.1 中国中央政府债务概念1
2.2 中国中央政府债务类型2
2.3 中国中央政府债务范围界定2
3 中国中央政府债务现状概述3
3.1 中央政府性债务口径一3
3.2 中央政府性债务口径二4
3.3 中央政府性债务口径三4
3.4 中国中央政府债务结构 5
4 中国中央政府负债规模分析5
4.1 中国中央政府负债规模实证研究6
4.2 中国中央政府负债规模实证结果分析10
5 中国中央政府债务影响因素分析12
5.1 单因素分析13
5.2 多因素分析 15
6 控制中国中央政府负债风险的对策18
6.1 经济持续快速发展，国债结构多样化18
6.2 增加财政收入比重，提高财政控险能力19
6.3 完善债务责任体制，调整财政支出方式19
6.4 完善风险评价体系，健全风险预警机制19
6.5 控制政府负债规模，化解政府债务风险20
结论 21
致谢 22
参考文献 23
图3-1 中国中央政府债务结构示意图5
图4-1 我国债务负担率变动趋势7
图4-2 我国财政偿债率变动情况8
图4-3 我国中央财政债务依存度变动趋势9
图4-4 我国中央财政赤字率变动情况10
图5-1 中央财政债务余额和国内生产总值的回归散点图13
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
/> 图5-2中央财政债务余额和中央财政收入、中央财政支出、国债发行额的回归散点图15
表3-1 中央政府性债务—CGD13
表3-2 中央政府性债务—CGD24
表3-3 中央政府性债务—CGD35
表4-1 1994年-2013年中国中央政府负债规模各评价指标具体值6
表4-2世界主要经济体财政赤字情况11
表5-1 1994年-2013年中国中央政府债务影响因素分布表12
表5-2中国中央财政债务余额对国内生产总值的回归14
表5-3中国中央财政债务余额对中央财政收入、中央财政支出、国债发行额的回归
16
表5-4各解释变量的相关系数矩阵17
表5-5各解释变量的一元回归结果17
1 引言
在现代经济环境下，政府若无负债的状态下发展本国经济必然会面临各种资金的阻碍。因此，政府依靠举债借助外力是实现经济跨越式发展的重要途径。我国1994年的分税制改革对中央、地方各级政府的事权和财权进行了划分，各级政府负债均存在着隐性风险，尤其是随着2013年中华人民共和国审计署对全国政府性债务审计结果的公布，使我们深刻意识到政府负债可能带来的风险。
在现代经济环境下，政府适度的负债会促进经济的快速增长，并且经济的增长也会带动政府财政收入的增加从而降低政府违约的可能性，形成一个良性的循环。反之政府过度的负债，由于挤出效应等因素反而会减慢经济增长的速度，从而大大提高了政府违约风险。近几年来，我国政府的负债规模增长趋势迅猛，进一步加大了其违约的可能性。这不仅会对经济的和谐发展和公共品的有效供给造成威胁，更会对整个社会的城市化进程以及信用体系的构建造成危害[1]。因此，对我国政府适度负债规模的研究具有非常重要的现实意义。
基于以上考虑，本文旨在分析我国中央政府的负债规模、风险水平及影响因素。首先，详细地查找了历年的中央政府债务相关数据；其次，采用指标分析法，用实际值与指标临界值做比较之后，分析我国中央政府的负债规模及其风险水平；最后，运用计量经济学模型，通过对历史数据的详细分析，分析国内生产总值、中央财政收入、中央财政支出、国债发行额对中央财政债务余额的影响，以此来评估政府债务风险，并根据分析结果提出相应的政策建议。
2 中国中央政府债务概念辨析
2.1 中国中央政府债务概念
根据《中华人民共和国预算法》的相关规定，中央政府有权通过举借国内外债务等形式筹措建设投资部分资金。通常情况下，中央政府通过发行国债或向国外政府、国际金融机构贷款等方式举借债务，一般具有严格规范的审核程序，明确的资金用途，以及可信赖的、稳妥的还贷资金来源。中央政府以国家信用为偿债担保，具有很高的公信力，债务承受能力强，可以采取“借新还旧”等方式偿还债务[2]。
目前我国的中央政府债务主要指国债。国债是国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。国债是由国家发行的债券，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证[3]。国际上，中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债，其中，中央政府的债务俗称为国债，而地方政 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国，只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金，地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务，广义国家债务指除了狭义国家债务外，还包括政府必须承担的其他各种债务，如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款，政府部门担保的国企、央企的银行贷款等[4]。
2.2 中国中央政府债务类型
世界银行专家 Hana Polackova Brixi以政府债务为切入点，创造性地提出“财政风险矩阵”分析框架[5]，从两个不同的角度，将政府债务分为四种类型。其中，按有无法律依据，将政府负债分为显性负债和隐性负债；按不确定性程度，将政府负债分为直接负债和或有负债。在财政风险矩阵的四个象限中，将政府债务划分为四类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。其中，直接显性负债是政府在任何情况下都会承担偿还义务的债务，包括国债和政府的各种借款；直接隐性负债是指如养老金之类的政府债务，这类债务必须要有政府承担，但是出于政治压力和道义原因；或有显性负债是指在未来某一特定事件发生的情况下政府需要承担的法定支出责任[6]；或有隐性负债是指由于国有企业未弥补亏损、国有银行不良资产等引发的政府需要承担的偿还义务。
2.3 中国中央政府债务范围界定
要分析我国中央政府性债务，就必须清晰地界定我国中央政府性债务的范围和统计口径，并进行合计以评估现阶段我国中央政府性债务的风险和运行情况。我国的政治体制是中央集权型的，中央政府对地方政府有领导的权利，相对应的，当地方政府债务出现偿付危机的时候，中央政府有责任对其进行救助以避免地方政府的破产。在2011年，我国允许上海等四地自行发行地方债，但是地方发行债券的规模等一系列程序都要经过中央政府的批准，中央可以直接调控地方政府发行债务的规模，实质上是审批性质的，不能称之为真正的地方债。
对于中央政府债务来讲，有三种统计口径，依口径大小可分为小、中、大三种统计口径。小口径的中央政府债务为中央财政债务余额，这是中央政府承担的最直接的债务，是指由中央政府公开发行的国家债券，《中国统计年鉴》中对这部分债务予以显示。中口径的中央政府债务等于小口径的中央政府债务加上信达、长城、华融和东方四家资产管理公司的债务，如果这些资产管理公司的债务如果不能有效化解，最终还是会由中央政府来承担。大口径的中央政府债务等于中口径的中央政府债务加上铁道部的债务余额[7]。这种统计的出发点和中口径的政府债务一样，考虑了中国铁路总公司（原铁道部）的债务水平很高，在2008年末铁路债务才8684亿元，但由于国家的4万亿经济刺激计划，截至2013年6月底该公司汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿元。根据中国铁路总公司的财务报告，该公司的盈利水平不容乐观，每年的利润尚不足以偿还每年的债务利息，这部分债务的偿还最终还是会由中央政府来承担。考虑到债务的直接偿还以及政策的变动性，本文采取小口径的中央政府债务，即中央政府直接承担的国家债务。
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