财政体制与土地出让制度改革研究
财政体制与土地出让制度改革研究[20200511191121]
摘要：我国国有土地出让制度的发展与财政体制紧密相关，土地财政的不可持续性要求土地出让制度和财政体制必须进行协同改革。本文探讨了土地财政的形成原因，分析了土地财政的基本状况和运行特征，并从正负两个方面分析了现行土地出让制度对经济社会发展的影响效应，对土地出让与地方经济增长的相关性进行了实证研究，最后从中央和地方的税收和财政关系、税制改革、土地收益管理、集体土地流转制度等角度提出了国有土地出让制度的改革方向。
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关键字:土地出让；土地财政；财政体制；制度改革
目录
摘要 3
关键词 3
Abstract 3
Key words 3
引言 3
一、 “土地财政”的概念及其形成原因 3
（一）“土地财政”的概念 3
（二）“土地财政”的形成原因 4
1.土地公有制和征地制度为“土地财政”提供了制度基础 4
2.现行财政体制存在缺陷 4
（三）地方官员盲目追求政绩导致出让动机错位 5
二、“土地财政”的基本状况和运行特征 5
（一）“土地财政”的基本状况 5
1. “土地财政”收入总量大幅增长 5
2“招拍挂”成为主要出让方式. 5
（二）“土地财政”的运行特征 5
1. 土地出让收入占财政收比例攀升，地方政府对“土地财政”依赖增强 5
2. “土地财政”形成显性和隐性的“二元”城市发展路径 6
3．土地税费设置不合理，管理有待提高 6
三、 现行财政体制下土地出让制度的双重效应 6
（一）土地出让制度的正面效应 7
1. 弥补地方财政缺口, 有利于基础设施的完善和公共服务产品投入 7
2. 促进工业化和城镇化 7
3. 推动地方政府职能转换 7
（二）土地出让制度的负面效应 7
1.造成土地利用结构失衡 7
2. 导致地方政府对“土地财政”过度依赖，发展难以持续 7
3. 土地出让一级市场被政府垄断，滋生大量腐败现象 7
4. 一定程度上激发了社会矛盾 8
四、 土地出让收入与地方经济增长的实证研究 8
（ *好棒文|www.hbsrm.com +Q: 3_5_1_9_1_6_0_7_2
一）计量模型的建立和数据说明 8
（二）计量结果的说明和分析 8
五、土地出让制度的改革方向 9
(一) 重构中央和地方的税收和财政关系 9
（二）加快土地税制改革,增强政府调控能力 9
（三）规范政府土地收益管理 9
（四）改革集体土地流转制度 10
致谢 10
参考文献 10
财政体制与我国土地出让制度改革研究
引言
引言
“土地财政”的概念及其形成原因
（一）“土地财政”的概念
“土地财政”这个概念是在2004年前后被提出的。在这之前,土地问题就已经收到社会各界的关注。我国城镇化过程中产生的“土地城镇化”问题、区域经济发展不平衡和宏观经济形势发生波动等现象,使得“土地财政”的问题越来越受到社会的广泛关注,其中也不乏批评的声音。当今学术界一般认为，“土地财政”指的是地方政府代表人民行使对国有土地的所有和支配权利，并利用国有土地获取相应财政收入，对该收入进行支配的活动。[1]
我国的土地财政收入除了土地出让金收入，还包括各种土地税收收入和其他非税收收入。而土地财政支出则主要被用作征地补偿费用的支付、国企破产改制后的人员安置费、对被征地农民的补偿等，还包含了城市和农村基础设施建设、社会公共产品、土地开发整理等方面的支出。在现实情况下,国有土地出让支出中除了成本支出之外，被用于城镇基础设施建设的支出占了很大比例。[2]
（二）“土地财政”的形成原因
1.土地公有制和征地制度为“土地财政”提供了制度基础
（1）土地公有制为“土地财政”的产生创造了条件
根据《宪法》的有关规定，国务院代表全国人民行使土地所有权。土地所有权的管理权限则由国务院通过《土地管理法》等法律法规委托给下级各地方政府。这一体制的本意是对国有土地进行“分级管理”，但事实上却成为了“分级所有”，容易造成地方政府在行使土地所有权时的违规行为。
（2）征地制度进一步加深了“土地财政”的程度
根据现行征地制度，农村土地必须在经过征收转化为国有性质后才能够进入土地一级市场进行流通。这事实上为政府掌控土地流通的一级市场提供了制度保障，使得政府能够在土地收益分配中占据主体地位。其为地方政府大规模征收农用地与进行土地出让取得财政收入提供了制度上的便利。随着社会经济的快速发展和城市的迅速扩张，城市建设用地日渐变得稀缺，地方政府不得不将眼光投向了运用“土地财政”提升本地发展的空间。
2.现行财政体制存在缺陷
（1）支出责任划分不清，“权、责、利”分配不当
对事权进行优化改革，并确保其与财权、财力相匹配一直是我国分税制改革的重点。但是，目前仍不能对支出责任、支出界线做出清晰合理的划分与界定。这种不清晰包括政府和市场的界线、各级政府的事权分配和财政支出方面的权责。由于我国的法律法规对各级政府的事权的规定只是大体上的、原则上的，导致各级政府在财政支出方面的权责划分缺乏标准。政府间“权、责、利”分配在公共服务等方面分配不均等的现象十分明显。在事权方面,出现了上下级政府权力错位，政府间事权层层下移，基层政府财政困难等问题。同时，对地方政府的基础设施建设及农业、科教文 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: 3_5_1_9_1_6_0_7_2
卫等事业建设的支出责任的划分不明确，出现多头负责或无人负责的问题。支出责任的划分不仅具有区域性，并且在不同级别地方政府间的差异也很明显。教育、公共医疗等基础性公共服务以及农业等法定支出一般由县级和乡级政府提供。
（2）转移支付制度不完善
中央财政在分税制改革后集中财权向地方财政进行转移支付。转移支付体系的最大作用就是平衡上下级政府的财政收入和财政支出关系。一个有效的转移支付体系能够使得各级政府拥有足够的财权和财力来完成其分别承担的支出责任。近些年来，专项性的转移支付不仅在我国转移支付总量中占最大比例，项目最多，几乎包括了地方政府的所有支出方面,无突出重点，而且没有科学的制定标准和制度,导致实施过程中出现了很大的随意性。[3] 根据中央或省级颁布的法律法规，要求地方政府有关财政支出不能低于经常性收入的增长，或者必须达到财政支出的一定比例。这一规定无疑影响了地方政府在财政分配方面的自主权,也在一定程度上破坏了地方财政预算的统筹性，使得地方政府在事权与财力方面愈加不平衡，而不得不尝试寻找新的财源。
（3）税制存在缺位、滞后的情况
长期以来，我国地方税收体系存在某些问题，比如地方税收在地方财政收入中的主体地位不明确，主体税种划分不明晰等。从地方政府角度来说，其没有税收方面的立法权，税收收入不稳定，使得地方政府不得不积极寻求各种名目的新财源。当前,地方税收收入大部分为共享收入,增值税等大宗税种均已实现收入共享。[4]显然，收入共享对完善财政体制没有好处。所以说，“土地财政”的产生也一定程度上源于不完善的地方税体系。当前土地税制设计的滞后性，尤其体现在不动产的保有环节，也一个重要原因。
（三）地方官员盲目追求政绩导致出让动机错位
1. 弥补地方财政缺口, 有利于基础设施的完善和公共服务产品投入
自实行国有土地“招拍挂”出让以来, 地方政府的土地出让收入呈上升趋势且增幅显著。不断增加的土地出让收入使得地方政府拥有更多可直接支配的收入, 不仅弥补了地方财政缺口，还十分有利于城市基础设施的建设和公共服务产品投入。[9]当前，以土地出让金为主的预算外资金已成为各级政府推进城镇化建设和基础设施建设的重要资金基础。土地出让制度客观上已成为提供城市公共产品和服务以及基础设施建设完善的重要推动力。[10]
摘要：我国国有土地出让制度的发展与财政体制紧密相关，土地财政的不可持续性要求土地出让制度和财政体制必须进行协同改革。本文探讨了土地财政的形成原因，分析了土地财政的基本状况和运行特征，并从正负两个方面分析了现行土地出让制度对经济社会发展的影响效应，对土地出让与地方经济增长的相关性进行了实证研究，最后从中央和地方的税收和财政关系、税制改革、土地收益管理、集体土地流转制度等角度提出了国有土地出让制度的改革方向。
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关键字:土地出让；土地财政；财政体制；制度改革
目录
摘要 3
关键词 3
Abstract 3
Key words 3
引言 3
一、 “土地财政”的概念及其形成原因 3
（一）“土地财政”的概念 3
（二）“土地财政”的形成原因 4
1.土地公有制和征地制度为“土地财政”提供了制度基础 4
2.现行财政体制存在缺陷 4
（三）地方官员盲目追求政绩导致出让动机错位 5
二、“土地财政”的基本状况和运行特征 5
（一）“土地财政”的基本状况 5
1. “土地财政”收入总量大幅增长 5
2“招拍挂”成为主要出让方式. 5
（二）“土地财政”的运行特征 5
1. 土地出让收入占财政收比例攀升，地方政府对“土地财政”依赖增强 5
2. “土地财政”形成显性和隐性的“二元”城市发展路径 6
3．土地税费设置不合理，管理有待提高 6
三、 现行财政体制下土地出让制度的双重效应 6
（一）土地出让制度的正面效应 7
1. 弥补地方财政缺口, 有利于基础设施的完善和公共服务产品投入 7
2. 促进工业化和城镇化 7
3. 推动地方政府职能转换 7
（二）土地出让制度的负面效应 7
1.造成土地利用结构失衡 7
2. 导致地方政府对“土地财政”过度依赖，发展难以持续 7
3. 土地出让一级市场被政府垄断，滋生大量腐败现象 7
4. 一定程度上激发了社会矛盾 8
四、 土地出让收入与地方经济增长的实证研究 8
（ *好棒文|www.hbsrm.com +Q: 3_5_1_9_1_6_0_7_2
一）计量模型的建立和数据说明 8
（二）计量结果的说明和分析 8
五、土地出让制度的改革方向 9
(一) 重构中央和地方的税收和财政关系 9
（二）加快土地税制改革,增强政府调控能力 9
（三）规范政府土地收益管理 9
（四）改革集体土地流转制度 10
致谢 10
参考文献 10
财政体制与我国土地出让制度改革研究
引言
引言
“土地财政”的概念及其形成原因
（一）“土地财政”的概念
“土地财政”这个概念是在2004年前后被提出的。在这之前,土地问题就已经收到社会各界的关注。我国城镇化过程中产生的“土地城镇化”问题、区域经济发展不平衡和宏观经济形势发生波动等现象,使得“土地财政”的问题越来越受到社会的广泛关注,其中也不乏批评的声音。当今学术界一般认为，“土地财政”指的是地方政府代表人民行使对国有土地的所有和支配权利，并利用国有土地获取相应财政收入，对该收入进行支配的活动。[1]
我国的土地财政收入除了土地出让金收入，还包括各种土地税收收入和其他非税收收入。而土地财政支出则主要被用作征地补偿费用的支付、国企破产改制后的人员安置费、对被征地农民的补偿等，还包含了城市和农村基础设施建设、社会公共产品、土地开发整理等方面的支出。在现实情况下,国有土地出让支出中除了成本支出之外，被用于城镇基础设施建设的支出占了很大比例。[2]
（二）“土地财政”的形成原因
1.土地公有制和征地制度为“土地财政”提供了制度基础
（1）土地公有制为“土地财政”的产生创造了条件
根据《宪法》的有关规定，国务院代表全国人民行使土地所有权。土地所有权的管理权限则由国务院通过《土地管理法》等法律法规委托给下级各地方政府。这一体制的本意是对国有土地进行“分级管理”，但事实上却成为了“分级所有”，容易造成地方政府在行使土地所有权时的违规行为。
（2）征地制度进一步加深了“土地财政”的程度
根据现行征地制度，农村土地必须在经过征收转化为国有性质后才能够进入土地一级市场进行流通。这事实上为政府掌控土地流通的一级市场提供了制度保障，使得政府能够在土地收益分配中占据主体地位。其为地方政府大规模征收农用地与进行土地出让取得财政收入提供了制度上的便利。随着社会经济的快速发展和城市的迅速扩张，城市建设用地日渐变得稀缺，地方政府不得不将眼光投向了运用“土地财政”提升本地发展的空间。
2.现行财政体制存在缺陷
（1）支出责任划分不清，“权、责、利”分配不当
对事权进行优化改革，并确保其与财权、财力相匹配一直是我国分税制改革的重点。但是，目前仍不能对支出责任、支出界线做出清晰合理的划分与界定。这种不清晰包括政府和市场的界线、各级政府的事权分配和财政支出方面的权责。由于我国的法律法规对各级政府的事权的规定只是大体上的、原则上的，导致各级政府在财政支出方面的权责划分缺乏标准。政府间“权、责、利”分配在公共服务等方面分配不均等的现象十分明显。在事权方面,出现了上下级政府权力错位，政府间事权层层下移，基层政府财政困难等问题。同时，对地方政府的基础设施建设及农业、科教文 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: 3_5_1_9_1_6_0_7_2
卫等事业建设的支出责任的划分不明确，出现多头负责或无人负责的问题。支出责任的划分不仅具有区域性，并且在不同级别地方政府间的差异也很明显。教育、公共医疗等基础性公共服务以及农业等法定支出一般由县级和乡级政府提供。
（2）转移支付制度不完善
中央财政在分税制改革后集中财权向地方财政进行转移支付。转移支付体系的最大作用就是平衡上下级政府的财政收入和财政支出关系。一个有效的转移支付体系能够使得各级政府拥有足够的财权和财力来完成其分别承担的支出责任。近些年来，专项性的转移支付不仅在我国转移支付总量中占最大比例，项目最多，几乎包括了地方政府的所有支出方面,无突出重点，而且没有科学的制定标准和制度,导致实施过程中出现了很大的随意性。[3] 根据中央或省级颁布的法律法规，要求地方政府有关财政支出不能低于经常性收入的增长，或者必须达到财政支出的一定比例。这一规定无疑影响了地方政府在财政分配方面的自主权,也在一定程度上破坏了地方财政预算的统筹性，使得地方政府在事权与财力方面愈加不平衡，而不得不尝试寻找新的财源。
（3）税制存在缺位、滞后的情况
长期以来，我国地方税收体系存在某些问题，比如地方税收在地方财政收入中的主体地位不明确，主体税种划分不明晰等。从地方政府角度来说，其没有税收方面的立法权，税收收入不稳定，使得地方政府不得不积极寻求各种名目的新财源。当前,地方税收收入大部分为共享收入,增值税等大宗税种均已实现收入共享。[4]显然，收入共享对完善财政体制没有好处。所以说，“土地财政”的产生也一定程度上源于不完善的地方税体系。当前土地税制设计的滞后性，尤其体现在不动产的保有环节，也一个重要原因。
（三）地方官员盲目追求政绩导致出让动机错位
1. 弥补地方财政缺口, 有利于基础设施的完善和公共服务产品投入
自实行国有土地“招拍挂”出让以来, 地方政府的土地出让收入呈上升趋势且增幅显著。不断增加的土地出让收入使得地方政府拥有更多可直接支配的收入, 不仅弥补了地方财政缺口，还十分有利于城市基础设施的建设和公共服务产品投入。[9]当前，以土地出让金为主的预算外资金已成为各级政府推进城镇化建设和基础设施建设的重要资金基础。土地出让制度客观上已成为提供城市公共产品和服务以及基础设施建设完善的重要推动力。[10]
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