公共政策有效执行的障碍与对策目标群体的视角
目 录
1 引言 1
2 公共政策执行中的目标群体 1
2.1目标群体的特征 2
2.2目标群体影响政策有效执行的因素 4
2.3目标群体影响政策有效执行的表现 4
3公共政策有效执行的目标群体障碍 5
3.1目标群体素质与能力的限制 5
3.2目标群体与政府的观念偏差 6
3.3目标群体参与政策执行的渠道不通畅 7
3.4目标群体参与政策执行的法制不完善 7
3.5目标群体参与政策执行缺乏必要的信息 8
4公共政策有效执行的目标群体对策 9
4.1提高目标群体的素质与能力 9
4.2加强政府与目标群体的沟通 9
4.3拓宽目标群体参与政策执行的渠道 10
4.4完善目标群体参与政策执行的法制 10
4.5大力推进政务公开与互联网建设 11
结语 13
致谢 14
注释 15
参考文献 16
1引言
中国进入社会转型期以后，政治、经济、文化和社会环境均发生了一系列的变化，由此给我国的政策执行水平带来了严峻的挑战。每当一个新政策出台，它的执行势必会受到民意的考验和利益相关者相互博弈的重重阻碍，同时也会受到公民价值观念转变的影响。放眼当下的政策执行问题，背后都有一个共同的特点：政策执行过程受到政策目标群体阻碍。但在以往关于政策执行受阻原因的研究中，更多从政策制定、执行和评估的某个角度或者从政策的流程上来思考，把原因归结在公共政策自身、政策执行主体、政策环境和资源、利益博弈等方面的因素上，缺少对目标群体因素的关注和研究。所以这些研究并不能解释一个政策本身非常好 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
却依然受到公民阻碍的原因，也不能总结公民对政策的反应有何内在的逻辑和规律。
政策执行始终是面向社会公众的，这里的社会公众就是政策目标群体。因此，只有考虑到目标群体对政策的接受度和满意度，政策执行才可能顺利。否则，再好的政策、再合理的流程，也会产生吃力不讨好的反效果。如果放任这种情况继续，那么政策执行受阻问题就还会发生，甚至可能陷入到政策执行失败的恶性循环中，造成政府公信力的流失。正是因为认识到目标群体对政策执行的重要性，所以本文从目标群体的角度出发，探究其影响公共政策有效执行的障碍和对策，以保证公共政策顺利实施，政策目标得以实现。
2 公共政策执行中的目标群体
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案、准则和行动计划。在这个定义中，强调公共政策是一个有明确活动方向的过程，是政府等公共权力机关为解决特定社会问题的选择性的管理行为，是按照统治阶级的意愿为维护正常的社会秩序对社会生活所制定出的行为准则，其社会本质是政府对社会公共利益的权威性分配。政策执行，是指政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。它是政策过程中最重要的环节，只有政策得到了有效执行，才能够实现政策目标，解决政策问题。
关于政策目标群体的定义学者们有着不同的见解，有的认为政策目标群体是：“由于政策的强制性必须对本身的行为模式重新调试的群体。” [1]有的则认为：“目标群体是指社会中受政策规范制约的社会成员。” [2]本文更倾向于陈振明教授在《公共政策学》一书中对目标群体的定义：“目标群体是指政策直接作用、影响的对象。” [3]目标群体作为公共政策执行过程的一端，作为政策指向的承受者，它的反应对公共政策能否有效执行有着直接的影响。
2.1 目标群体的特征
作为政策对象的目标群体，并不是整齐划一、分布均匀、一成不变的，而是具有复杂性和多样性的，它的具体特征如下：
2.1.1社会性
目标群体具有社会性，表现为目标群体与社会发展具有同步性，社会的变化将会带来公共政策的变化，这样目标群体对政策的评价标准也会随之改变，导致目标群体在公共政策执行过程中的态度受到直接影响。社会性是人类最本质的属性，因而目标群体的社会化过程不可避免，其在政治上的表现为政治观念的树立和政治行为模式的形成。目标群体的政治社会化程度对政策有效执行起着至关重要的作用。为了让目标群体形成良好的政治素养和政治行为模式，国家采取了家庭渲染、教育宣传，媒体传播等途径来对目标群进行潜移默化的培养。目标群体的政治社会化程度越深，就越能理解国家的政策理念，拥护政府，体谅政府的无奈。反之就可能会误会或反对政策，致使政策执行举步维艰。
2.1.2传统性
传统的思想观念和行为习惯往往也会影响目标群体对公共政策执行的态度，一些政策的施行需要目标群体对以往的思想和行为做出改变和调整来适应，但这些改变会冲击他们固有的思维模式，让他们感到无所适从。因而这些改变幅度的大小很大程度上决定着目标群体是否会接受政策，如果政策与其传统思想观念和行为习惯相差不大，目标群体接受政策会更容易些。反之则会让目标群体产生强烈的排斥和抵触情绪，行为上更加不配合公共政策的执行。
2.1.3自利性
人的行为会受到利益的驱使，公共选择理论认为目标群体在一定程度上也是“经济人”，在公共政策执行过程中会追求自身的利益。目标群体的自利性特征对政策执行有非常重要的影响：决定了他们出于对自身利益的考虑，会接受有利于自己的政策，而拒绝侵害自己利益的政策。丁煌教授也指出：不仅政策质量的高低直接取决于利益分配的合理与否，而且政策执行效果的好坏更受制于政策对人们之间利益关系安排的恰当与可行程度，亦即政策内容是否最大限度地反映了政策执行相关主体特别是目标群体的利益需求。在政策执行过程中，有不少政策之所以发生执行阻滞，其主要原因就在于因未能充分地体现广大政策执行相关主体尤其是目标群体的利益而难以为他们所认同和接受。[4]这就表示，利益的转变是目标群体改变对政策态度的诱因，一旦公共政策没有满足目标群体的利益诉求，他们很有可能无视公共政策的要求，为了追求自身利益的最大化而铤而走险，甚至不惜采取一些违法的手段来达到自己的目的，严重的话不仅会造成政策执行的失灵，而且会给公共治安管理带来一系列的问题。
2.1.4客体性
目标群体是公共政策直接作用和影响的对象，是指公共政策实施中将要解决的现实问题的对象和受到影响的群体，具有客体性。公共政策是为了解决社会中存在的公共问题而制定的，而公共问题与目标群体往往息息相关，目标群体在社会生活中不可避免的会受到公共问题的广泛影响。因此，为了实现政策目标，公共政策中必定包含对特定目标群体行为的调整和规范，目标群体也就成了受到政策制约的客体。
2.1.5主体性
从广义上看，作为客体的目标群体同样应是政策的主体，具有主体性，是政策权力的来源。他们有权行使自己的政治权利，表述自己的看法，这些在政策制定、执行、评估等环节都有着一定的影响。我国是人民当家作主的国家，其本质是人民民主专政，因此，必须完善一系列的法律制度以保证目标群体能够参与到政策从执行中来。近年来我国民主化进程发展迅速，根据政策民主化的含义，“政策主体必须保障广大人民群众和各种社会团体，以及政策研究组织能够充分参与政策的决策过程”。可以看出，政策必须以广大目标群体的根本利益为出发点和落脚点，并在了解他们合理要求的基础上加以调整，以便激发目标群体参与政策执行的热情。因为只有被目标群体广泛认同的政策才能顺利实施，只有目标群体自己监督下的政策才能保证是不是符合大多数人的利益。要让目标群体意识到自己的政策主体地位，这样他们在表达利益诉求时，就必须考虑到自己政策主体的角色定位，以免因为个人原因而影响整个政策过程。社会就像一个大家庭，目标群体也是其中的一员，政策维护集体利益的同时，个人利益也得到了保证。
1 引言 1
2 公共政策执行中的目标群体 1
2.1目标群体的特征 2
2.2目标群体影响政策有效执行的因素 4
2.3目标群体影响政策有效执行的表现 4
3公共政策有效执行的目标群体障碍 5
3.1目标群体素质与能力的限制 5
3.2目标群体与政府的观念偏差 6
3.3目标群体参与政策执行的渠道不通畅 7
3.4目标群体参与政策执行的法制不完善 7
3.5目标群体参与政策执行缺乏必要的信息 8
4公共政策有效执行的目标群体对策 9
4.1提高目标群体的素质与能力 9
4.2加强政府与目标群体的沟通 9
4.3拓宽目标群体参与政策执行的渠道 10
4.4完善目标群体参与政策执行的法制 10
4.5大力推进政务公开与互联网建设 11
结语 13
致谢 14
注释 15
参考文献 16
1引言
中国进入社会转型期以后，政治、经济、文化和社会环境均发生了一系列的变化，由此给我国的政策执行水平带来了严峻的挑战。每当一个新政策出台，它的执行势必会受到民意的考验和利益相关者相互博弈的重重阻碍，同时也会受到公民价值观念转变的影响。放眼当下的政策执行问题，背后都有一个共同的特点：政策执行过程受到政策目标群体阻碍。但在以往关于政策执行受阻原因的研究中，更多从政策制定、执行和评估的某个角度或者从政策的流程上来思考，把原因归结在公共政策自身、政策执行主体、政策环境和资源、利益博弈等方面的因素上，缺少对目标群体因素的关注和研究。所以这些研究并不能解释一个政策本身非常好 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
却依然受到公民阻碍的原因，也不能总结公民对政策的反应有何内在的逻辑和规律。
政策执行始终是面向社会公众的，这里的社会公众就是政策目标群体。因此，只有考虑到目标群体对政策的接受度和满意度，政策执行才可能顺利。否则，再好的政策、再合理的流程，也会产生吃力不讨好的反效果。如果放任这种情况继续，那么政策执行受阻问题就还会发生，甚至可能陷入到政策执行失败的恶性循环中，造成政府公信力的流失。正是因为认识到目标群体对政策执行的重要性，所以本文从目标群体的角度出发，探究其影响公共政策有效执行的障碍和对策，以保证公共政策顺利实施，政策目标得以实现。
2 公共政策执行中的目标群体
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案、准则和行动计划。在这个定义中，强调公共政策是一个有明确活动方向的过程，是政府等公共权力机关为解决特定社会问题的选择性的管理行为，是按照统治阶级的意愿为维护正常的社会秩序对社会生活所制定出的行为准则，其社会本质是政府对社会公共利益的权威性分配。政策执行，是指政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。它是政策过程中最重要的环节，只有政策得到了有效执行，才能够实现政策目标，解决政策问题。
关于政策目标群体的定义学者们有着不同的见解，有的认为政策目标群体是：“由于政策的强制性必须对本身的行为模式重新调试的群体。” [1]有的则认为：“目标群体是指社会中受政策规范制约的社会成员。” [2]本文更倾向于陈振明教授在《公共政策学》一书中对目标群体的定义：“目标群体是指政策直接作用、影响的对象。” [3]目标群体作为公共政策执行过程的一端，作为政策指向的承受者，它的反应对公共政策能否有效执行有着直接的影响。
2.1 目标群体的特征
作为政策对象的目标群体，并不是整齐划一、分布均匀、一成不变的，而是具有复杂性和多样性的，它的具体特征如下：
2.1.1社会性
目标群体具有社会性，表现为目标群体与社会发展具有同步性，社会的变化将会带来公共政策的变化，这样目标群体对政策的评价标准也会随之改变，导致目标群体在公共政策执行过程中的态度受到直接影响。社会性是人类最本质的属性，因而目标群体的社会化过程不可避免，其在政治上的表现为政治观念的树立和政治行为模式的形成。目标群体的政治社会化程度对政策有效执行起着至关重要的作用。为了让目标群体形成良好的政治素养和政治行为模式，国家采取了家庭渲染、教育宣传，媒体传播等途径来对目标群进行潜移默化的培养。目标群体的政治社会化程度越深，就越能理解国家的政策理念，拥护政府，体谅政府的无奈。反之就可能会误会或反对政策，致使政策执行举步维艰。
2.1.2传统性
传统的思想观念和行为习惯往往也会影响目标群体对公共政策执行的态度，一些政策的施行需要目标群体对以往的思想和行为做出改变和调整来适应，但这些改变会冲击他们固有的思维模式，让他们感到无所适从。因而这些改变幅度的大小很大程度上决定着目标群体是否会接受政策，如果政策与其传统思想观念和行为习惯相差不大，目标群体接受政策会更容易些。反之则会让目标群体产生强烈的排斥和抵触情绪，行为上更加不配合公共政策的执行。
2.1.3自利性
人的行为会受到利益的驱使，公共选择理论认为目标群体在一定程度上也是“经济人”，在公共政策执行过程中会追求自身的利益。目标群体的自利性特征对政策执行有非常重要的影响：决定了他们出于对自身利益的考虑，会接受有利于自己的政策，而拒绝侵害自己利益的政策。丁煌教授也指出：不仅政策质量的高低直接取决于利益分配的合理与否，而且政策执行效果的好坏更受制于政策对人们之间利益关系安排的恰当与可行程度，亦即政策内容是否最大限度地反映了政策执行相关主体特别是目标群体的利益需求。在政策执行过程中，有不少政策之所以发生执行阻滞，其主要原因就在于因未能充分地体现广大政策执行相关主体尤其是目标群体的利益而难以为他们所认同和接受。[4]这就表示，利益的转变是目标群体改变对政策态度的诱因，一旦公共政策没有满足目标群体的利益诉求，他们很有可能无视公共政策的要求，为了追求自身利益的最大化而铤而走险，甚至不惜采取一些违法的手段来达到自己的目的，严重的话不仅会造成政策执行的失灵，而且会给公共治安管理带来一系列的问题。
2.1.4客体性
目标群体是公共政策直接作用和影响的对象，是指公共政策实施中将要解决的现实问题的对象和受到影响的群体，具有客体性。公共政策是为了解决社会中存在的公共问题而制定的，而公共问题与目标群体往往息息相关，目标群体在社会生活中不可避免的会受到公共问题的广泛影响。因此，为了实现政策目标，公共政策中必定包含对特定目标群体行为的调整和规范，目标群体也就成了受到政策制约的客体。
2.1.5主体性
从广义上看，作为客体的目标群体同样应是政策的主体，具有主体性，是政策权力的来源。他们有权行使自己的政治权利，表述自己的看法，这些在政策制定、执行、评估等环节都有着一定的影响。我国是人民当家作主的国家，其本质是人民民主专政，因此，必须完善一系列的法律制度以保证目标群体能够参与到政策从执行中来。近年来我国民主化进程发展迅速，根据政策民主化的含义，“政策主体必须保障广大人民群众和各种社会团体，以及政策研究组织能够充分参与政策的决策过程”。可以看出，政策必须以广大目标群体的根本利益为出发点和落脚点，并在了解他们合理要求的基础上加以调整，以便激发目标群体参与政策执行的热情。因为只有被目标群体广泛认同的政策才能顺利实施，只有目标群体自己监督下的政策才能保证是不是符合大多数人的利益。要让目标群体意识到自己的政策主体地位，这样他们在表达利益诉求时，就必须考虑到自己政策主体的角色定位，以免因为个人原因而影响整个政策过程。社会就像一个大家庭，目标群体也是其中的一员，政策维护集体利益的同时，个人利益也得到了保证。
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