中央水利部门财政支出绩效评价问题研究(附件)
摘 要财政支出绩效评价是预算绩效管理的重要组成部分，在优化政府支出结构、提高资金使用效益、改善政府服务质量等方面发挥着重要作用。文章共分为五个章节。本文首先介绍了文章的选题背景、研究意义、研究方法及国内外研究现状；之后为相关理论基础，重点分析了成本收益论、财政资金支出增长论等理论依据进行了归纳总结。第三部分为中央水利部门财政支出绩效评价分析，从推进情况、评价主体及职责、评价内容、评价实施、评价结果应用和评价的难度及障碍等方面详细介绍了我国中央水利部门绩效评价现状。并从防汛业务项目分析，选取了水利部最具代表性的防汛业务项目，围绕评价内容及指标、评价程序及方法和评价结果应用等展开了总体分析，并在此基础上，指出了中央水利部门财政支出绩效评价在制度建设、评价主体、评价内容及指标、评价结果应用及绩效基础保障等方面存在的问题。最后，在上述分析的基础之上，结合国内外先进经验，从加强评价制度建设、拓宽评价主体范围、改进评价体系框架、建立评价结果应用机制等四个方面提出对策建议。
Key Word：performance；performance evaluation；financial expenditure performance evaluation 目 录
一、绪论 1
（一）选题背景 1
（二）研究意义 1
（三）研究方法 1
二、相关理论基础 3
（一）成本收益论 3
（二）财政支出增长论 3
三、中央水利部门财政支出绩效评价分析 5
（一）中央水利部门财政支出绩效评价 5
（二）财政支出绩效评价的防汛业务项目分析 7
（三）防汛业务项目财政支出绩效评价存在的问题 10
四、财政支出绩效评价策略 13
（一）加强评价制度建设 13
（二）拓宽评价主体范围 13
（三）改进评价体系框架 14
（四）建立评价结果应用机制 15
参考文献 17
致 谢 18
一、绪论
（一）选题背景
中央水利部门是国家部委中较早进行预算绩效管理的部门， 2005年起步，经过十多年的发展，正逐
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步从侧重过程管理、事后考评的管理模式向“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效管理转变。从水利部系统多年实践来看，虽然水利财政支出绩效评价工作在指标体系、工作机制方面积累了一定经验，但总体上还有很大完善空间，如在推进过程中还存在绩效指标体系尚不健全、评价结果运用机制尚未建立，特别是与绩效评价前沿省市相比，在绩效评价的规模与评价体系构建仍存在差距。因此，有必要对中央水利财政支出绩效评价进行系统化的研究探讨，为实际工作提供理论支撑和操作指引。
（二）研究意义
通过对水利部财政支出绩效评价工作进行专题研究，不仅是对水利领域绩效管理研究工作的有效补充，对于农、林、气象等其他涉农部门的财政支出绩效评价工作也有一定的借鉴意义。
随着水利投资领域的不断扩大，如何更好的管理、利用水利资金，保证水利资金安全高效，已成为各级水利部门尤其是中央水利部的一项重要任务，在这种情况下，对水利支出绩效评价工作进行系统研究，既是是水利预算绩效管理改革的重要组成部分，又是全面深化水利行业改革的现实需要。通过对国内外绩效评价理论进行系统研究，总结国内外政府实践，结合水利部系统工作实际，查找水利绩效评价工作的薄弱环节，并提出对策建议，以达到进一步完善我国水利财政支出绩效评价体系的目的。
（三）研究方法
文献分析法：以图书馆平台为主媒介，搜集了一些涉及绩效评价、政府绩效评价、财政支出绩效评价和水利绩效评价等方面的专业文献资料，包括图书著作、专业期刊、互联网资源、政策制度、政府报告等,通过对文献资料的整理、提炼、总结、归纳，为论文的整体构思和写作打下了坚实的理论基础，发挥了很好的指导作用。
案例研究法：本文选取了水利部门最为重要的评价项目“防汛业务费”项目作为案例分析对象，从其评价内容和指标、评价程序和评价方法以及评价结果应用等角度进行了剖析、论证，为指出当前绩效评价存在的主要问题提供事实依据。
实地调研法：通过对防汛抗旱指挥部办公室项目管理人员进行访谈，进一步了解项目的特点、现状以及实施过程中的重点、难点，为案例分析打好了基础；最后，听取了直接负责绩效评价工作的部机关财务工作人员和基层单位工作人员的意见，对其提出的好的建议予以了采纳，使得文章提出的对策建议更接地气，更好的满足了水利绩效评价工作的需要。
二、相关理论基础
财政资金支出绩效评价理论随着公共财政理论的发展而不断被补充完善，其中，成本收益论和财政支出增长论为开展政府财政支出绩效评价提供了理论依据。成本收益论和财政支出增长论是是财政支出的不同方向，这就会造成不同方向下产生的不同绩效评价。成本收益论和财政支出增长论为研究中央水利部门的财政支出提供了理论基础，并能够在此基础之上有效的实施业绩评价。
（一）成本收益论
按照西方经济学的观点，市场经济中，企业在作出经济决策时，要坚持成本效益的原则，即以最小的费用获得最大的收益，也就是达到帕累托最优状态。将此观点延伸至政府管理中，即要求政府部门在提供公共产品和服务的过程中，要有效的使用财政资源，实现社会政治、经济效益的最大化。提供公共物品和服务的过程实际上是财政支出和财政资源的支出过程，而财政资源的来源通常指税收，税收则是公众为享受公共产品和服务而付出的代价。由于公共产品和服务通常在消费或使用上的具有非竞争性和受益上的非排他性的特点，因此不宜大规模采用私人或者市场供给的方法，在应用中往往采用政府供给为主、市场或私人供给为辅相结合的方法。政府供给则存在垄断、缺乏竞争、暗箱操作等弊端，为确保政府提供高效的公共产品和服务，就需要引入外部监督或绩效评价等手段。通过绩效评价，明确相关部门、工作人员的职责，进一步提供资金使用效益，实现公共成本收益的最大化。
（二）财政支出增长论
主要观点有瓦格纳的“政府活动扩张法则”、皮考克和魏斯曼的“公共收入增长导致论”等。瓦格纳认为，现代工业的发展必然导致国家活动的增长，因“政府职能、政府活动不断增加”导致公共支出增长。皮考克和魏斯曼认为，公共支出的增长只是由于公共收入的增长而造成，而公共收入增长的影响因素则包括内在因素（公民所容忍的税收水平等）和外在因素（财政收入因社会动荡等原因增加），并且公共支出和公共收入总是同步增加的。无论是哪种原因导致的政府支出增长，为满足行使政府职能的需要,要么通过增加税收、政府举债等方式提供财政收入的比重，要么采用提高财政支出的效益的政策。但根据拉弗定理，税率增长到一定程度反倒会侵蚀税基，税收出现负增长；而政府举债的规模也受到国家综合经济实力的制约，也不能一味提高。因此采用绩效评价等手段来提高财政资金支出效益、进而提高公共产品和服务的质量是切实可行的。
三、中央水利部门财政支出绩效评价分析
（一）中央水利部门财政支出绩效评价
1.评价主体及职责
2004年，水利部在原财政部办公厅的基础上，成立了水利部预算执行中心直接业务部，负责承接水利部预算项目的立项考核、验收、绩效评价等。
绩效评价开始之际，虽然由财务主管部门（含预算执行中心）统筹负责绩效评价工作取得了一些成效，但仍存在参与力量单一、协调力度有限、难以形成评价合力等弊端。针对此评价困境，在部财务主管部门积极努力下，2012年10月成立水利部预算管理领导小组，在水利部系统内逐步建立了分级管理的工作格局，即财务主管部门主要负责水利财政支出绩效评价的制定、负责指导直属单位的支出绩效评价工作，而各直属单位按照下管一级的原则，既接受上级单位的支出绩效评价监督，也负责指导所属单位支出绩效评价工作。在实际工作中，涉及水利行业的专有、特有绩效指标和绩效评价标准，由业务主管部门牵头，从专业角度进行修订完善；涉及水利行业的重大项目和工程，实行财务部门为主、业务部门联动的双主体评价模式,分别从财务和业务角度进行汇总、审核、把关，并提出最终意见；涉及绩效评价项目的具体操作实施，先由各单位测评，在此基础上，抽调系统财务、业务骨干力量，会同第三方中介机构，对重点项目和疑点项目进行复审。
Key Word：performance；performance evaluation；financial expenditure performance evaluation 目 录
一、绪论 1
（一）选题背景 1
（二）研究意义 1
（三）研究方法 1
二、相关理论基础 3
（一）成本收益论 3
（二）财政支出增长论 3
三、中央水利部门财政支出绩效评价分析 5
（一）中央水利部门财政支出绩效评价 5
（二）财政支出绩效评价的防汛业务项目分析 7
（三）防汛业务项目财政支出绩效评价存在的问题 10
四、财政支出绩效评价策略 13
（一）加强评价制度建设 13
（二）拓宽评价主体范围 13
（三）改进评价体系框架 14
（四）建立评价结果应用机制 15
参考文献 17
致 谢 18
一、绪论
（一）选题背景
中央水利部门是国家部委中较早进行预算绩效管理的部门， 2005年起步，经过十多年的发展，正逐
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥351916072$
步从侧重过程管理、事后考评的管理模式向“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效管理转变。从水利部系统多年实践来看，虽然水利财政支出绩效评价工作在指标体系、工作机制方面积累了一定经验，但总体上还有很大完善空间，如在推进过程中还存在绩效指标体系尚不健全、评价结果运用机制尚未建立，特别是与绩效评价前沿省市相比，在绩效评价的规模与评价体系构建仍存在差距。因此，有必要对中央水利财政支出绩效评价进行系统化的研究探讨，为实际工作提供理论支撑和操作指引。
（二）研究意义
通过对水利部财政支出绩效评价工作进行专题研究，不仅是对水利领域绩效管理研究工作的有效补充，对于农、林、气象等其他涉农部门的财政支出绩效评价工作也有一定的借鉴意义。
随着水利投资领域的不断扩大，如何更好的管理、利用水利资金，保证水利资金安全高效，已成为各级水利部门尤其是中央水利部的一项重要任务，在这种情况下，对水利支出绩效评价工作进行系统研究，既是是水利预算绩效管理改革的重要组成部分，又是全面深化水利行业改革的现实需要。通过对国内外绩效评价理论进行系统研究，总结国内外政府实践，结合水利部系统工作实际，查找水利绩效评价工作的薄弱环节，并提出对策建议，以达到进一步完善我国水利财政支出绩效评价体系的目的。
（三）研究方法
文献分析法：以图书馆平台为主媒介，搜集了一些涉及绩效评价、政府绩效评价、财政支出绩效评价和水利绩效评价等方面的专业文献资料，包括图书著作、专业期刊、互联网资源、政策制度、政府报告等,通过对文献资料的整理、提炼、总结、归纳，为论文的整体构思和写作打下了坚实的理论基础，发挥了很好的指导作用。
案例研究法：本文选取了水利部门最为重要的评价项目“防汛业务费”项目作为案例分析对象，从其评价内容和指标、评价程序和评价方法以及评价结果应用等角度进行了剖析、论证，为指出当前绩效评价存在的主要问题提供事实依据。
实地调研法：通过对防汛抗旱指挥部办公室项目管理人员进行访谈，进一步了解项目的特点、现状以及实施过程中的重点、难点，为案例分析打好了基础；最后，听取了直接负责绩效评价工作的部机关财务工作人员和基层单位工作人员的意见，对其提出的好的建议予以了采纳，使得文章提出的对策建议更接地气，更好的满足了水利绩效评价工作的需要。
二、相关理论基础
财政资金支出绩效评价理论随着公共财政理论的发展而不断被补充完善，其中，成本收益论和财政支出增长论为开展政府财政支出绩效评价提供了理论依据。成本收益论和财政支出增长论是是财政支出的不同方向，这就会造成不同方向下产生的不同绩效评价。成本收益论和财政支出增长论为研究中央水利部门的财政支出提供了理论基础，并能够在此基础之上有效的实施业绩评价。
（一）成本收益论
按照西方经济学的观点，市场经济中，企业在作出经济决策时，要坚持成本效益的原则，即以最小的费用获得最大的收益，也就是达到帕累托最优状态。将此观点延伸至政府管理中，即要求政府部门在提供公共产品和服务的过程中，要有效的使用财政资源，实现社会政治、经济效益的最大化。提供公共物品和服务的过程实际上是财政支出和财政资源的支出过程，而财政资源的来源通常指税收，税收则是公众为享受公共产品和服务而付出的代价。由于公共产品和服务通常在消费或使用上的具有非竞争性和受益上的非排他性的特点，因此不宜大规模采用私人或者市场供给的方法，在应用中往往采用政府供给为主、市场或私人供给为辅相结合的方法。政府供给则存在垄断、缺乏竞争、暗箱操作等弊端，为确保政府提供高效的公共产品和服务，就需要引入外部监督或绩效评价等手段。通过绩效评价，明确相关部门、工作人员的职责，进一步提供资金使用效益，实现公共成本收益的最大化。
（二）财政支出增长论
主要观点有瓦格纳的“政府活动扩张法则”、皮考克和魏斯曼的“公共收入增长导致论”等。瓦格纳认为，现代工业的发展必然导致国家活动的增长，因“政府职能、政府活动不断增加”导致公共支出增长。皮考克和魏斯曼认为，公共支出的增长只是由于公共收入的增长而造成，而公共收入增长的影响因素则包括内在因素（公民所容忍的税收水平等）和外在因素（财政收入因社会动荡等原因增加），并且公共支出和公共收入总是同步增加的。无论是哪种原因导致的政府支出增长，为满足行使政府职能的需要,要么通过增加税收、政府举债等方式提供财政收入的比重，要么采用提高财政支出的效益的政策。但根据拉弗定理，税率增长到一定程度反倒会侵蚀税基，税收出现负增长；而政府举债的规模也受到国家综合经济实力的制约，也不能一味提高。因此采用绩效评价等手段来提高财政资金支出效益、进而提高公共产品和服务的质量是切实可行的。
三、中央水利部门财政支出绩效评价分析
（一）中央水利部门财政支出绩效评价
1.评价主体及职责
2004年，水利部在原财政部办公厅的基础上，成立了水利部预算执行中心直接业务部，负责承接水利部预算项目的立项考核、验收、绩效评价等。
绩效评价开始之际，虽然由财务主管部门（含预算执行中心）统筹负责绩效评价工作取得了一些成效，但仍存在参与力量单一、协调力度有限、难以形成评价合力等弊端。针对此评价困境，在部财务主管部门积极努力下，2012年10月成立水利部预算管理领导小组，在水利部系统内逐步建立了分级管理的工作格局，即财务主管部门主要负责水利财政支出绩效评价的制定、负责指导直属单位的支出绩效评价工作，而各直属单位按照下管一级的原则，既接受上级单位的支出绩效评价监督，也负责指导所属单位支出绩效评价工作。在实际工作中，涉及水利行业的专有、特有绩效指标和绩效评价标准，由业务主管部门牵头，从专业角度进行修订完善；涉及水利行业的重大项目和工程，实行财务部门为主、业务部门联动的双主体评价模式,分别从财务和业务角度进行汇总、审核、把关，并提出最终意见；涉及绩效评价项目的具体操作实施，先由各单位测评，在此基础上，抽调系统财务、业务骨干力量，会同第三方中介机构，对重点项目和疑点项目进行复审。
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