失地农民社会福利现状调查以吴江经济开发区为例
失地农民社会福利现状调查以吴江经济开发区为例[20200428201044]
摘要：我国在城市化、工业化迅速发展的同时，土地以每年数百万甚至数千万的速度递减。随着土地大量被征用，社会上迅速催生出一个急剧膨胀的群体——失地农民。深入了解和研究失地农民的生活现状，并以此为依据完善相应政策，具有很强的现实意义。本文运用问卷调查与访谈法对吴江经济开发区的失地农民进行调查，认为影响失地农民福利的主要因素有货币补偿、再就业能力、子女教育和社会保障等。最后根据调查结果，提出政府应致力于优化完善失地农民的社会保障体系和征地补偿方式，促进失地农民再就业，增加失地农民的资产性收入，并加大对他们子女的教育资源投入，以提高失地农民的福利水平。
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关键字:失地农民；社会保障；再就业；货币补偿；城镇化
目录
摘要1
关键词1
Abstract 1
Key words 1
一、引言2
（一）问题的提出2
（二）相关文献综述2
二、相关理论与研究方法4
（一）概念界定4
1. 土地征用4
2. 失地农民5
（二）边缘化理论5
（三）研究方法5
三、失地农民社会福利现状的调查5
（一）吴江区土地征用补偿情况5
（二）样本基本情况6
（三）问卷数据分析及归纳7
1. 失地农民社会福利现状分析7
2. 失地农民生活面临的困境9
四、影响失地农民社会福利的因素分析10
（一）失地农民教育水平较低10
（二）政府政策不够完善10
（三）物价水平不断上涨10
（四）就业形势严峻10
五、提高失地农民社会福利的对策10
（一）完善失地农民的社会保障体系10
（二）促进失地农民再就业10
（三）加大对失地农民子女的教育资源投入11
（四）增加失地农民的资产性收入11
（五）优化征地补偿方式11
六、结论11
致谢11
参考文献12
附录1：调查问卷13失地农民社会福利现状调查
——以吴江经济开发区为例
引言
（一）问题的提出
我国正处于一个城市化进程高速发展的时期，随着城市化的快速发展，大量农村农用土地不可避免地转化成城市开发用地，农民也随之失去了土地，成为失地农民。农民失去土地，理论上说应该是城市居民了。然而，由于他们在思想、生活、生产方式以及行为方式等方面不能立刻转换，还需要一个较长的适应期，使得失地农民在生活、就业、社会保障以及子女教育等方面产生了一系列问题。保护好农民的切身利益是发展经济所必须遵循的原则。因此，在坚定不移地实施工业化、城镇化战略的同时，必须切实保障失地农民的合法权益，确保失地农民的生活水平不因征地而降低。
江苏省哲学社会科学规划办公室有学者称，失地农民生存状况最差、对政府征地行为评价最低的不是经济较为落后的苏北地区，而是一次性货币补偿水平较高、经济发展水平也较高的大城市郊区的失地农民。[1]大城市郊区的失地农民被征地前的生计模式为小康型的城郊型经济，征地使得小康水平的生计模式彻底丧失，因此会陷入生计困难。在我国的特殊国情下，失地农民的安置问题不仅关系到城市化的效率，更是关系到我国现代化水平和速度的重大问题。苏州既处于经济体制改革的前沿阵地，又是经济发展速度较快的地区，在城市化进程中出现问题较早，有些问题在其他地区尚未出现。因此，研究苏州失地农民的社会福利现状，既可以总结归纳经济发达地区失地农民共同面临的问题，为经济发达地区的城市化提供理论依据和对策建议，同时又可以为经济发展相对滞后的地区的未来发展提供更为清晰的思路。
（二）相关文献综述
1. 失地农民产生的背景
在我国，农民失地问题早在计划经济时代已经出现。20世纪50年代，为完成工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元政策，大量人口滞留在农村，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们在知识和技能上的欠缺。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权，土地上的收益成了农民几乎是惟一的收入来源。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的，它为后来失地农民问题的产生埋下了伏笔。[2]伴随着快速城市化，我国在20世纪80年代中期、90 年代初曾发生过两次的“圈地热”，失地农民问题那时就已经存在，但在政府计划安置下，征地单位按指标录用失地农民，失地农民就业同货币、住房、划地一样，成为失地补偿的形式。因此，失地农民的许多问题被掩盖，矛盾并未激化。
但是，至2000年以后第三次轰轰烈烈的“圈地浪潮”到来之时，城镇、工业区、开发区等正在以前所未有的速度急剧膨胀，越来越多的农村集体土地以种种合法或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。土地被征用后, 劳动力不再由政府给予他们就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路。[3]这样，失地农民在城市中的生活和就业面临着严峻挑战，再加上对失地农民社会保障体系的缺失，“无地、无业、无保障”的失地农民问题逐渐全面爆发，社会矛盾日益突出，成为了一个令人关注的社会问题，甚至危及社会稳定。
2. 国外对失地农民问题的相关研究
从国外看，一些发达国家城镇化时间较早，失地农民问题研究比较系统，特别是已经完成城市化历史进程的国家，像美国、英国、日本等国已经形成了相对完善的土地征用制度，失地农民的安置也已经规范化。
国外的农地征用制度建设首先是在法律框架支持下，严格区分公共目的征用和其他目的征用。将土地征用权严格限定在公共用途符合公共利益的范围内，通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区以外的农地用途加以限制。[4]
Kironde认为政府通过给予失地农民以极低或零补偿而征用土地，势必导致许多失地农民无地耕种和生活贫困。在非洲国家，土地征用价格只是土地市场价格的10%~20%，这意味着大量的资源和财富从穷人转移到富人身上。土地利益分配和土地征用补偿的不合理容易导致土地冲突。在许多国家，持久的暴力土地冲突严重破坏了农业经济效率，甚至整个国家的经济，政府当局必须慎重解决区域和全国性的土地冲突问题。[5]
Berry认为土地产权和利益分配的不公平将会导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平；而明确、公平和合理的土地产权将会促进土地的合理利用和相应技术的进步，刺激对土地的投资，增加土地交易机会，减少贫穷，有利于整个社会经济的发展和稳定。[6]
Butler强调政府必须明确自己的职责，严格约束自身行为，通过合法、透明和有效的手段对土地利用进行管制，且不能侵犯土地市场的独立性和公民个人的土地产权。[7]
3. 国内对失地农民问题的相关研究
国内对失地农民的研究从2002年以后逐渐多起来。政协委员在2004年全国政协提案中，明确提出了别让失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，要求引起全社会的高度关注。在沿海发达地区尤其是一些大城市郊区，由于工业化、城市化步伐更快，失地农民问题体现得更为明显，对这些地区失地农民的生活现状、问题和原因方面的研究也逐渐多起来，如江浙粤等地区，以及上海、杭州、深圳、成都等大城市郊区失地农民的研究，实证地研究了这些地区失地农民问题。[8,9,10,11] 关于失地农民问题的研究主要集中在以下几个方面：
（1）失地农民利益受损现状及原因
我国的城市化之所以飞速发展，大都市建设日新月异，很大程度上是农民在做贡献。在工业化和城市化进程中，农民的损失是全方位、综合性的。农民失地，失去的不仅是土地本身，还包括一系列的权利和利益。由于诸多原因，这些失地农民游离于“农民”和“市民”，“城市”和“乡村”之间，正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民。”[12]梁伟、袁堂明在综合其他学者的观点上，把失地农民的权益流失归纳为三个方面：经济权利的渐进性缺失（包括农地流转中的权利缺失和农地非农化中的权利缺失），政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失。可以说较为系统全面的概括了当前失地农民的权益流失。[13]
学界普遍认为，失地农民的权益流失涉及活保障、就业、土地使用、政治参与、政策支持及受教育各方面，而并非不完善的土地交易市场、失地农民的福利保障缺失以及政府在征地过程中的“寻租”行为是导致失地农民权益流失的直接原因。[14]
追问失地农民权益流失的原因，目的正在于从源头上更正不利于失地农民的条件与环境，我国现行征地制度与失地补偿政策法规的不断完善说明理论层面的探讨有助于指导实践，它对于解决失地农民在城市中的生存问题起到很大帮助。
（2）失地农民的补偿安置和保障机制的构建
在失地农民问题的研究著述和论说中，如何安置失地农民以及如何构建失地农民的保障机制成为学者们大泼笔墨的专题。目前失地农民的安置模式主要包括货币安置、留地安置、社会保险安置、参股或租赁安置、住房安置、综合安置等形式。[15]
各种安置模式的运作效果会受到当地经济发展水平、城市规划政策、社会福利资源、失地农民自身条件的影响，当前为学界所认可的安置模式评价标准就是：失地农民在安置后是否能就业稳定、收入增长以及社会保障到位。早在2003年，学者卢海元在总结20世纪80年代后期失地农民安置实践效果时就提出了以“土地换保障”妥善安置失地农民的基本设想。该设想首次将“让失地农民分享工业化、城市化和现代化的成果”作为制定和完善失地农民安置政策的基本取向，“以民为本”、“就业优先”、“社会保险为重”等政策要旨构成了失地农民安置制度改革的核心内容。“以土地换保障”观点得到学界的普遍认同，它也对失地农民安置起到了重要的指导作用。在此基础上，学者张汝立提出了“有发展的安置”设想更明确化了未来失地农民社会安置的理论思路和操作指南。“有发展的安置”将失地者的就业、收入、社会保险以及知情权、自主权和秩序生活保障需求充分考虑进安置模式的政策设计，强调构建一种综合性安置模式，从而将安置政策指向了让失地农民真正以城市居民的身份分享工业化、城市化成果的目标。[16]
摘要：我国在城市化、工业化迅速发展的同时，土地以每年数百万甚至数千万的速度递减。随着土地大量被征用，社会上迅速催生出一个急剧膨胀的群体——失地农民。深入了解和研究失地农民的生活现状，并以此为依据完善相应政策，具有很强的现实意义。本文运用问卷调查与访谈法对吴江经济开发区的失地农民进行调查，认为影响失地农民福利的主要因素有货币补偿、再就业能力、子女教育和社会保障等。最后根据调查结果，提出政府应致力于优化完善失地农民的社会保障体系和征地补偿方式，促进失地农民再就业，增加失地农民的资产性收入，并加大对他们子女的教育资源投入，以提高失地农民的福利水平。
*查看完整论文请 +Q: %3^5`1^9`1^6^0`7^2#
关键字:失地农民；社会保障；再就业；货币补偿；城镇化
目录
摘要1
关键词1
Abstract 1
Key words 1
一、引言2
（一）问题的提出2
（二）相关文献综述2
二、相关理论与研究方法4
（一）概念界定4
1. 土地征用4
2. 失地农民5
（二）边缘化理论5
（三）研究方法5
三、失地农民社会福利现状的调查5
（一）吴江区土地征用补偿情况5
（二）样本基本情况6
（三）问卷数据分析及归纳7
1. 失地农民社会福利现状分析7
2. 失地农民生活面临的困境9
四、影响失地农民社会福利的因素分析10
（一）失地农民教育水平较低10
（二）政府政策不够完善10
（三）物价水平不断上涨10
（四）就业形势严峻10
五、提高失地农民社会福利的对策10
（一）完善失地农民的社会保障体系10
（二）促进失地农民再就业10
（三）加大对失地农民子女的教育资源投入11
（四）增加失地农民的资产性收入11
（五）优化征地补偿方式11
六、结论11
致谢11
参考文献12
附录1：调查问卷13失地农民社会福利现状调查
——以吴江经济开发区为例
引言
（一）问题的提出
我国正处于一个城市化进程高速发展的时期，随着城市化的快速发展，大量农村农用土地不可避免地转化成城市开发用地，农民也随之失去了土地，成为失地农民。农民失去土地，理论上说应该是城市居民了。然而，由于他们在思想、生活、生产方式以及行为方式等方面不能立刻转换，还需要一个较长的适应期，使得失地农民在生活、就业、社会保障以及子女教育等方面产生了一系列问题。保护好农民的切身利益是发展经济所必须遵循的原则。因此，在坚定不移地实施工业化、城镇化战略的同时，必须切实保障失地农民的合法权益，确保失地农民的生活水平不因征地而降低。
江苏省哲学社会科学规划办公室有学者称，失地农民生存状况最差、对政府征地行为评价最低的不是经济较为落后的苏北地区，而是一次性货币补偿水平较高、经济发展水平也较高的大城市郊区的失地农民。[1]大城市郊区的失地农民被征地前的生计模式为小康型的城郊型经济，征地使得小康水平的生计模式彻底丧失，因此会陷入生计困难。在我国的特殊国情下，失地农民的安置问题不仅关系到城市化的效率，更是关系到我国现代化水平和速度的重大问题。苏州既处于经济体制改革的前沿阵地，又是经济发展速度较快的地区，在城市化进程中出现问题较早，有些问题在其他地区尚未出现。因此，研究苏州失地农民的社会福利现状，既可以总结归纳经济发达地区失地农民共同面临的问题，为经济发达地区的城市化提供理论依据和对策建议，同时又可以为经济发展相对滞后的地区的未来发展提供更为清晰的思路。
（二）相关文献综述
1. 失地农民产生的背景
在我国，农民失地问题早在计划经济时代已经出现。20世纪50年代，为完成工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元政策，大量人口滞留在农村，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们在知识和技能上的欠缺。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权，土地上的收益成了农民几乎是惟一的收入来源。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的，它为后来失地农民问题的产生埋下了伏笔。[2]伴随着快速城市化，我国在20世纪80年代中期、90 年代初曾发生过两次的“圈地热”，失地农民问题那时就已经存在，但在政府计划安置下，征地单位按指标录用失地农民，失地农民就业同货币、住房、划地一样，成为失地补偿的形式。因此，失地农民的许多问题被掩盖，矛盾并未激化。
但是，至2000年以后第三次轰轰烈烈的“圈地浪潮”到来之时，城镇、工业区、开发区等正在以前所未有的速度急剧膨胀，越来越多的农村集体土地以种种合法或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。土地被征用后, 劳动力不再由政府给予他们就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路。[3]这样，失地农民在城市中的生活和就业面临着严峻挑战，再加上对失地农民社会保障体系的缺失，“无地、无业、无保障”的失地农民问题逐渐全面爆发，社会矛盾日益突出，成为了一个令人关注的社会问题，甚至危及社会稳定。
2. 国外对失地农民问题的相关研究
从国外看，一些发达国家城镇化时间较早，失地农民问题研究比较系统，特别是已经完成城市化历史进程的国家，像美国、英国、日本等国已经形成了相对完善的土地征用制度，失地农民的安置也已经规范化。
国外的农地征用制度建设首先是在法律框架支持下，严格区分公共目的征用和其他目的征用。将土地征用权严格限定在公共用途符合公共利益的范围内，通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区以外的农地用途加以限制。[4]
Kironde认为政府通过给予失地农民以极低或零补偿而征用土地，势必导致许多失地农民无地耕种和生活贫困。在非洲国家，土地征用价格只是土地市场价格的10%~20%，这意味着大量的资源和财富从穷人转移到富人身上。土地利益分配和土地征用补偿的不合理容易导致土地冲突。在许多国家，持久的暴力土地冲突严重破坏了农业经济效率，甚至整个国家的经济，政府当局必须慎重解决区域和全国性的土地冲突问题。[5]
Berry认为土地产权和利益分配的不公平将会导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平；而明确、公平和合理的土地产权将会促进土地的合理利用和相应技术的进步，刺激对土地的投资，增加土地交易机会，减少贫穷，有利于整个社会经济的发展和稳定。[6]
Butler强调政府必须明确自己的职责，严格约束自身行为，通过合法、透明和有效的手段对土地利用进行管制，且不能侵犯土地市场的独立性和公民个人的土地产权。[7]
3. 国内对失地农民问题的相关研究
国内对失地农民的研究从2002年以后逐渐多起来。政协委员在2004年全国政协提案中，明确提出了别让失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，要求引起全社会的高度关注。在沿海发达地区尤其是一些大城市郊区，由于工业化、城市化步伐更快，失地农民问题体现得更为明显，对这些地区失地农民的生活现状、问题和原因方面的研究也逐渐多起来，如江浙粤等地区，以及上海、杭州、深圳、成都等大城市郊区失地农民的研究，实证地研究了这些地区失地农民问题。[8,9,10,11] 关于失地农民问题的研究主要集中在以下几个方面：
（1）失地农民利益受损现状及原因
我国的城市化之所以飞速发展，大都市建设日新月异，很大程度上是农民在做贡献。在工业化和城市化进程中，农民的损失是全方位、综合性的。农民失地，失去的不仅是土地本身，还包括一系列的权利和利益。由于诸多原因，这些失地农民游离于“农民”和“市民”，“城市”和“乡村”之间，正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民。”[12]梁伟、袁堂明在综合其他学者的观点上，把失地农民的权益流失归纳为三个方面：经济权利的渐进性缺失（包括农地流转中的权利缺失和农地非农化中的权利缺失），政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失。可以说较为系统全面的概括了当前失地农民的权益流失。[13]
学界普遍认为，失地农民的权益流失涉及活保障、就业、土地使用、政治参与、政策支持及受教育各方面，而并非不完善的土地交易市场、失地农民的福利保障缺失以及政府在征地过程中的“寻租”行为是导致失地农民权益流失的直接原因。[14]
追问失地农民权益流失的原因，目的正在于从源头上更正不利于失地农民的条件与环境，我国现行征地制度与失地补偿政策法规的不断完善说明理论层面的探讨有助于指导实践，它对于解决失地农民在城市中的生存问题起到很大帮助。
（2）失地农民的补偿安置和保障机制的构建
在失地农民问题的研究著述和论说中，如何安置失地农民以及如何构建失地农民的保障机制成为学者们大泼笔墨的专题。目前失地农民的安置模式主要包括货币安置、留地安置、社会保险安置、参股或租赁安置、住房安置、综合安置等形式。[15]
各种安置模式的运作效果会受到当地经济发展水平、城市规划政策、社会福利资源、失地农民自身条件的影响，当前为学界所认可的安置模式评价标准就是：失地农民在安置后是否能就业稳定、收入增长以及社会保障到位。早在2003年，学者卢海元在总结20世纪80年代后期失地农民安置实践效果时就提出了以“土地换保障”妥善安置失地农民的基本设想。该设想首次将“让失地农民分享工业化、城市化和现代化的成果”作为制定和完善失地农民安置政策的基本取向，“以民为本”、“就业优先”、“社会保险为重”等政策要旨构成了失地农民安置制度改革的核心内容。“以土地换保障”观点得到学界的普遍认同，它也对失地农民安置起到了重要的指导作用。在此基础上，学者张汝立提出了“有发展的安置”设想更明确化了未来失地农民社会安置的理论思路和操作指南。“有发展的安置”将失地者的就业、收入、社会保险以及知情权、自主权和秩序生活保障需求充分考虑进安置模式的政策设计，强调构建一种综合性安置模式，从而将安置政策指向了让失地农民真正以城市居民的身份分享工业化、城市化成果的目标。[16]
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