党政机关公文规范性调查研究以2012年7月以来党政机关公文为例
党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的重要工具，具有特定的效力和规范体式。长期以来，党的机关公文与行政机关公文各自独立，各有其规范要求，不仅文种的适用内容不同，文面格式也不尽相同。一些基层机关单位常会出现对这两大公文系列的混用现象。2012年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政机关公文处理工作条例》，将党、政两大公文系列整合起来，形成一个新的公文处理工作条例。新《条例》的发布施行，第一次实现了党政公文处理的一体化，对推进党政机关公文处理工作的科学化、规范化将起到重要作用。新《条例》自2012年7月1日施行以来，已有5年之久。笔者以淮安市党政机关公文处理为例，对照新《条例》，对其在文本、行文规则、标题、格式、附注等方面作了研究，发现还存在着一些不规范现象，并分析了原因，认为主要是由于对新《条例》的各项规定还不熟悉，对部分内容的理解不准确造成的。当然，还与基层党政机关文秘工作人员的素质、工作态度有着一定的联系。最后，论文根据存在的问题提出了一些有针对性的建设。关键词 党政机关，公文，规范性
目录
1 引言1
2 党政机关公文概述1
2.1 党政机关公文及其作用1
2.2党政机关公文的特点2
3. 强化党政机关公文规范性的重要意义3
3.1我国党政机关公文规范化过程概述3
3.2 强化党政机关公文规范性的意义5
4 淮安市党政机关公文存在的问题及对策6
4.1淮安市党政机关公文格式问题7
4.2淮安市党政机关公文起草问题8
4.3 原因分析9
4.4提高公文规范水平的建议9
结论 11
致谢12
注释13
参考文献14
1 引言
2012年4月，《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）于2012年4月由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，并于同年7月1日施行。这个文件取代了1996年由中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年由国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》。中国标准化委员会和国家质监局在2012年又联合颁布了最新《党政机关公文格式》（以下 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥351916072$
简称《格式》）。这两个文件的发布，对我国公文的标准化、统一化、科学化起到了非常重要的作用，具有十分重要的意义。为了解新《条例》和《格式》的发布对党政机关公文处理产生的积极作用，以及各级党政机关还运用新《条例》和《格式》的过程中存在的问题，笔者以淮安市党政机关公文处理为例做了一次深度调查，本次调查主要涉及文种运用、行文语言、标点符号、格式等方面的内容。调查发现，各级党政机关，特别是基层党政机关在公文处理方面还存在着一些不规范现象，究其原因，主要是基层文书工作者对新《条例》和《格式》的理解还不到位，对各项具体规定还不能够熟练把握。本研究旨在指出问题，并针对问题提出切实可行的对策。
2 党政机关公文概述
2.1 党政机关公文及其作用
“公文”是公务文书的简称。在我国古代文献中，“公文”一词见于《后汉书刘陶传》，刘陶上表朝廷，有“但更相告语，莫肯公文”之语。刘陶是东汉灵帝时的侍御史，当张角兄弟三人准备黄巾起义时，他上表请求朝廷延揽张角等人以避祸乱，表中有“但更相告语，莫肯公文”的话，意思是说，张角这些人要起事，但州郡官员只是口头相互转告，不肯以公务文书的形式上奏朝廷。“公文”又见于《三国志魏书赵俨传》：“公文下郡县，绵绢悉以还民”。此后，“公文”就成为公务文书的统称。
我们以前所谓“公文”，一般指国家行政机关系统的公务文书，即行政公文，而把党的系统的公务文书称为“文件”。2012年发布的《党政机关公文处理工作条例》，把党的公文系统与政政公文系统合二为一，并对“党政机关公文”这一范畴给出了如下定义：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”[1]这一定义明确指出了党政公文具有“实施领导、履行职能和处理公务”的职能。具体说来，党政机关公文具有如下作用：
第一、领导与指导作用。《中国共产党机关公文处理条例》指出，“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力的规范格式的文书”[2]。在2012年颁布的新《条例》中再次强调了这点内容，从中可以看出，党政机关公文具有十分重要的领导和指导作用。
第二、联系与知照作用。公文能够很好的传达中央的政策和指示，也可以作为下级向上级请示的途径，具有联系与知照的作用。新《条例》明确指出，党政机关文书具有“传达贯彻党和国家的方针政策”，“指导、布置和商洽工作”，“请示和答复问题”，“报告、通报和交流情况”的职能。
第三、凭证与依据作用。党政机关公文是部门工作的重要凭证和依据。公文能够指示工作内容和工作方法，提高工作效率。这是由权威性决定的。无论是1996年老《条例》和2000年的老《办法》，还是2012年的新《条例》，都明确指出，党政机关公文“具有特定的效力”。
第四、宣传与教育作用。党政机关公文会涉及到国家的政治、经济、文化、国际形势以及党的理论等诸多内容，这些内容的传达与贯彻，能够发挥宣传和教育功能。在起草公文时，其宣传教育功能是要考虑的。
2.2 党政机关公文的特点
党政机关公文区别与一般的应用文书，有其自身的特点。
第一、法定的作者。公文由法定的作者制作和发布的，其作者不是文件的起草者，而是指发文的名义，即发文的机关单位。主要是以机关的名义（如省委、省人民政府；市委、市人民政府等），或者以机关某个单位的名义（如省委办公厅、省政府办公厅等）。发布公文的机关单位可以根据自己的职能和权限范围制发公文。在我国，只要是法定的作者，都有其独立对外行文的资格和权力。
第二、法定的权威性。公文能够成为各级机关、组织开展工作的可靠依据，是因为其具有的权威性。机关的决策可以通过公文来发布，它是党政机关权威性的代表。比如，中共中央文件之所以在全国人民中享有极高的威信，是因为它代表党的中央委员会的权威，它传达的是党中央的意愿。
第三、特定的效力。公文总是为了现实的特定工作或为了完成特定的现实任务而作的，它不像一般的文章可以随感而发，而必须针对公务活动中的具体实际，适时地提出解决问题的意见、方案、办法或作出明确的规定、说明、解释，以保证公务活动的顺利开展。为了保证公文作用的发挥，必须赋予其特定的效力。我们在前面论述公文的作用时，曾指出，无论是旧《条例》，还是新《条例》，都明确指出了党政机关文书“具有特定的效力”，这是由公文的性质决定的。公文的权威性来自它的制发机关的权威性和合法地位，即是说，是由它的制发机关的合法职权和工作威信所决定 的。 每一份通过合法程序发布的公文，都有它的法定效用，它代表的是制发机关的意志。
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1 引言1
2 党政机关公文概述1
2.1 党政机关公文及其作用1
2.2党政机关公文的特点2
3. 强化党政机关公文规范性的重要意义3
3.1我国党政机关公文规范化过程概述3
3.2 强化党政机关公文规范性的意义5
4 淮安市党政机关公文存在的问题及对策6
4.1淮安市党政机关公文格式问题7
4.2淮安市党政机关公文起草问题8
4.3 原因分析9
4.4提高公文规范水平的建议9
结论 11
致谢12
注释13
参考文献14
1 引言
2012年4月，《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）于2012年4月由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，并于同年7月1日施行。这个文件取代了1996年由中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年由国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》。中国标准化委员会和国家质监局在2012年又联合颁布了最新《党政机关公文格式》（以下 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥351916072$
简称《格式》）。这两个文件的发布，对我国公文的标准化、统一化、科学化起到了非常重要的作用，具有十分重要的意义。为了解新《条例》和《格式》的发布对党政机关公文处理产生的积极作用，以及各级党政机关还运用新《条例》和《格式》的过程中存在的问题，笔者以淮安市党政机关公文处理为例做了一次深度调查，本次调查主要涉及文种运用、行文语言、标点符号、格式等方面的内容。调查发现，各级党政机关，特别是基层党政机关在公文处理方面还存在着一些不规范现象，究其原因，主要是基层文书工作者对新《条例》和《格式》的理解还不到位，对各项具体规定还不能够熟练把握。本研究旨在指出问题，并针对问题提出切实可行的对策。
2 党政机关公文概述
2.1 党政机关公文及其作用
“公文”是公务文书的简称。在我国古代文献中，“公文”一词见于《后汉书刘陶传》，刘陶上表朝廷，有“但更相告语，莫肯公文”之语。刘陶是东汉灵帝时的侍御史，当张角兄弟三人准备黄巾起义时，他上表请求朝廷延揽张角等人以避祸乱，表中有“但更相告语，莫肯公文”的话，意思是说，张角这些人要起事，但州郡官员只是口头相互转告，不肯以公务文书的形式上奏朝廷。“公文”又见于《三国志魏书赵俨传》：“公文下郡县，绵绢悉以还民”。此后，“公文”就成为公务文书的统称。
我们以前所谓“公文”，一般指国家行政机关系统的公务文书，即行政公文，而把党的系统的公务文书称为“文件”。2012年发布的《党政机关公文处理工作条例》，把党的公文系统与政政公文系统合二为一，并对“党政机关公文”这一范畴给出了如下定义：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”[1]这一定义明确指出了党政公文具有“实施领导、履行职能和处理公务”的职能。具体说来，党政机关公文具有如下作用：
第一、领导与指导作用。《中国共产党机关公文处理条例》指出，“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力的规范格式的文书”[2]。在2012年颁布的新《条例》中再次强调了这点内容，从中可以看出，党政机关公文具有十分重要的领导和指导作用。
第二、联系与知照作用。公文能够很好的传达中央的政策和指示，也可以作为下级向上级请示的途径，具有联系与知照的作用。新《条例》明确指出，党政机关文书具有“传达贯彻党和国家的方针政策”，“指导、布置和商洽工作”，“请示和答复问题”，“报告、通报和交流情况”的职能。
第三、凭证与依据作用。党政机关公文是部门工作的重要凭证和依据。公文能够指示工作内容和工作方法，提高工作效率。这是由权威性决定的。无论是1996年老《条例》和2000年的老《办法》，还是2012年的新《条例》，都明确指出，党政机关公文“具有特定的效力”。
第四、宣传与教育作用。党政机关公文会涉及到国家的政治、经济、文化、国际形势以及党的理论等诸多内容，这些内容的传达与贯彻，能够发挥宣传和教育功能。在起草公文时，其宣传教育功能是要考虑的。
2.2 党政机关公文的特点
党政机关公文区别与一般的应用文书，有其自身的特点。
第一、法定的作者。公文由法定的作者制作和发布的，其作者不是文件的起草者，而是指发文的名义，即发文的机关单位。主要是以机关的名义（如省委、省人民政府；市委、市人民政府等），或者以机关某个单位的名义（如省委办公厅、省政府办公厅等）。发布公文的机关单位可以根据自己的职能和权限范围制发公文。在我国，只要是法定的作者，都有其独立对外行文的资格和权力。
第二、法定的权威性。公文能够成为各级机关、组织开展工作的可靠依据，是因为其具有的权威性。机关的决策可以通过公文来发布，它是党政机关权威性的代表。比如，中共中央文件之所以在全国人民中享有极高的威信，是因为它代表党的中央委员会的权威，它传达的是党中央的意愿。
第三、特定的效力。公文总是为了现实的特定工作或为了完成特定的现实任务而作的，它不像一般的文章可以随感而发，而必须针对公务活动中的具体实际，适时地提出解决问题的意见、方案、办法或作出明确的规定、说明、解释，以保证公务活动的顺利开展。为了保证公文作用的发挥，必须赋予其特定的效力。我们在前面论述公文的作用时，曾指出，无论是旧《条例》，还是新《条例》，都明确指出了党政机关文书“具有特定的效力”，这是由公文的性质决定的。公文的权威性来自它的制发机关的权威性和合法地位，即是说，是由它的制发机关的合法职权和工作威信所决定 的。 每一份通过合法程序发布的公文，都有它的法定效用，它代表的是制发机关的意志。
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