PPP模式运用的状况与风险研究以为例
目 录
1 引言 1
2 PPP模式的涵义 1
2.1 PPP模式的定义 1
2.2 PPP模式历史运用领域及成败 2
3 PPP模式在淮安市运用的状况及取得的成效 2
3.1 PPP模式在淮安市运用的状况 3
3.2 淮安市推进PPP模式取得的成效 5
4 PPP模式推进过程中出现的问题 5
4.1 主管部门认识不全面，积极性不高 5
4.2 部门单位没有压力，财政部门推进困难 6
4.3 专业人才缺乏 6
4.4 地方财力限制了PPP项目的发展 6
4.5 缺乏制度规范和法律支持 6
5 推进PPP模式发展的对策和建议 6
5.1 树立PPP模式的正确观念 6
5.2 建立协调管理机制，加快PPP模式的推广应用 7
5.3 引入智力储备人才，推进PPP专家库建设 7
5.4 完善PPP项目支持政策 8
5.5 营造适宜PPP模式发展的制度环境 8
5.6 切实做好PPP试点项目的评估论证工作 8
6 PPP模式风险控制 9
6.1 风险与控制力相互协调 9
6.2 风险与收益对等 9
6.3 风险分配动态管理 9
7 财政支持PPP模式路径 10
7.1 完善项目补贴制度 10
7.2 加强与同级地方职能部门及上级财政部门的沟通 10
结 论 11
致 谢 12
参 考 文 献 13
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1 引言
近年来，在新型地方政府债务管理制度下，因为大规模的利用融资平台为地方基础设施建设投资，而导致了地方政府债务规模加速增长，还款压力日渐加强，以至于有些地方政府财政债务负担沉重，已经接近地方政府承受的极限。因此，地方政府急切地需要引入民营资金，这既解决了基础设施建设的资金短缺问题，又能减少成本，提升项目的效能。
在中国基础设施建设领域，PPP模式越来越得到人们的重视。PPP模式创造了新的投融资机制，拓宽民营资金的来源渠道，加速经济增长。对理清政府和市场间的关系，加速政府职责的转换，有效发挥市场资源配置起决定性作用。并能有效降低地方政府债务的增长速度，防范和缓解地方政府债务，减轻政府债务压力，降低地方融资平台的融资风险，控制政府债务持续增长，促进政府债务的良性循环。
推行PPP模式能为基础设施建设提供足够的资金，有效缓解财政压力，是国家金融体系创新与发展的内在需要。这与淮安市政府对优化资源配置、形成社会公平的当代财政制度的要求相契合，对创设健全有序的融资体制起到积极的推动作用[1]。
2 PPP模式的涵义
2.1 PPP模式的定义
Public-Private-Partnership是PPP模式的英文缩写，也叫“公私合作伙伴关系”。PPP模式的广泛应用始于20世纪80年代，这一专业术语也随之被人们所熟知。公私合作伙伴关系指的是地方政府为了加强公共产品和服务的供应能力、提升供应效率，利用特许经营权、购买服务、股权合作的形式，与社会资本之间形成的利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系。[2]PPP模式一般是由社会资本负责策划、建造、经营、维护基础设施，以使用者付费以及必需的政府付费的形式，获取相应的投资回报；政府部门则对基础设施、公共服务的价格以及质量监督负责，以此保障公共利益最大化。
不同的国家或是国际组织对PPP模式有着不同的分类方式，大致上可以分为三大类：外包类、私有化类和特许经营类。外包类运作模式有MC(Management Contract，管理合同)、O&M(Operations & Maintenance，委托经营)、BT(Building-Transfer，建设-移交)；特许经营类运作模式有BOT(Build-Operate-Transfer，建设-运营-转让)、TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-移交)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-经营-转让)、ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-运营-移交)私有化类运作模式包含BOO(Build-Own-Operate，建设-拥有-经营)、BBO(Buy-Build-Operate，购买-建设-经营)[3]。
2.2 PPP模式历史运用领域及成败
北京地铁四号线作为中国城市轨道交通产业的第一个正式批准实施和引进PPP模式运作的特许经营项目，成功地利用该模式进行融资，有效减缓了北京市政府当时面临的财政压力。
台湾高铁BOT项目是亚洲地区在大型交通基础设施领域有关PPP模式实践运用的一个重要案例，它的预计运营期限是35年(1998年至2032年)，但是在其投入运营的第8年，就因欠下巨额债务，不得不宣布破产[4]。
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1996年，福建省泉州市刺桐大桥选用PPP模式建造，后因法律、契约层面上的弊端，导致刺桐大桥BOT的合同协议内容很是笼统、单一，双方的责任归属、权利和风险承担都没有划分清楚，致使政府与社会资本之间发生利益冲突，最后导致社会资本的一方--名流公司很难将投资收回。
青岛威立雅污水处理项目，青岛政府在签订合同之后又单方面提出要求与私营部门重新协商，其目的是为了降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目，政府废除了最初制定的管理办法，致使施行机构拖欠合作公司污水处理费，使项目以失败告终。究其原因都是由于政府不遵守信用、违背诺言而导致投资方利益受损，项目最终失败[5]。
3 PPP模式在淮安市运用的状况及取得的成效
推广运用PPP模式，是转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐性壁垒、提升公共服务水平的一次体制机制变革，规范的PPP模式能够充分发挥市场机制的优势，将政府的发展规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，有利于理清政府与市场边界，政府更好地履行公共职能[6]。自2015年以来，在淮安市委、市政府的统一带领下，淮安市财政厅落实相关安排，采取有效措施，积极推进PPP模式的推广使用工作，指导社会资本参与到公益和准公益类公共事业的建设中去，积极创建多元化、可持续发展的资本保障机制。
3.1 PPP模式在淮安市运用的状况
3.1.1 建立初步的市级及县区PPP专门机构
2015年10月，淮安市政府和社会资本合作中心正式获批成立，它主要负责对PPP融资项目的政策研究、咨询、培训、信息统计和项目招募等工作。淮安市主要领导挂帅，直属业务部门负责人为成员单位，该机构位于淮安市财政局，主要掌管PPP融资项目的推广、项目培训宣传以及创建PPP融资项目咨询专家数据库的工作。草拟淮安市政府和社会资本合作的实行建议，规范地方公私合营项目操作流程。一部分县区参照市级组织框架，创设了PPP工作领导小组和PPP工作试点中心。
3.1.2 开展培训宣传，加强能力建设
1 引言 1
2 PPP模式的涵义 1
2.1 PPP模式的定义 1
2.2 PPP模式历史运用领域及成败 2
3 PPP模式在淮安市运用的状况及取得的成效 2
3.1 PPP模式在淮安市运用的状况 3
3.2 淮安市推进PPP模式取得的成效 5
4 PPP模式推进过程中出现的问题 5
4.1 主管部门认识不全面，积极性不高 5
4.2 部门单位没有压力，财政部门推进困难 6
4.3 专业人才缺乏 6
4.4 地方财力限制了PPP项目的发展 6
4.5 缺乏制度规范和法律支持 6
5 推进PPP模式发展的对策和建议 6
5.1 树立PPP模式的正确观念 6
5.2 建立协调管理机制，加快PPP模式的推广应用 7
5.3 引入智力储备人才，推进PPP专家库建设 7
5.4 完善PPP项目支持政策 8
5.5 营造适宜PPP模式发展的制度环境 8
5.6 切实做好PPP试点项目的评估论证工作 8
6 PPP模式风险控制 9
6.1 风险与控制力相互协调 9
6.2 风险与收益对等 9
6.3 风险分配动态管理 9
7 财政支持PPP模式路径 10
7.1 完善项目补贴制度 10
7.2 加强与同级地方职能部门及上级财政部门的沟通 10
结 论 11
致 谢 12
参 考 文 献 13
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1 引言
近年来，在新型地方政府债务管理制度下，因为大规模的利用融资平台为地方基础设施建设投资，而导致了地方政府债务规模加速增长，还款压力日渐加强，以至于有些地方政府财政债务负担沉重，已经接近地方政府承受的极限。因此，地方政府急切地需要引入民营资金，这既解决了基础设施建设的资金短缺问题，又能减少成本，提升项目的效能。
在中国基础设施建设领域，PPP模式越来越得到人们的重视。PPP模式创造了新的投融资机制，拓宽民营资金的来源渠道，加速经济增长。对理清政府和市场间的关系，加速政府职责的转换，有效发挥市场资源配置起决定性作用。并能有效降低地方政府债务的增长速度，防范和缓解地方政府债务，减轻政府债务压力，降低地方融资平台的融资风险，控制政府债务持续增长，促进政府债务的良性循环。
推行PPP模式能为基础设施建设提供足够的资金，有效缓解财政压力，是国家金融体系创新与发展的内在需要。这与淮安市政府对优化资源配置、形成社会公平的当代财政制度的要求相契合，对创设健全有序的融资体制起到积极的推动作用[1]。
2 PPP模式的涵义
2.1 PPP模式的定义
Public-Private-Partnership是PPP模式的英文缩写，也叫“公私合作伙伴关系”。PPP模式的广泛应用始于20世纪80年代，这一专业术语也随之被人们所熟知。公私合作伙伴关系指的是地方政府为了加强公共产品和服务的供应能力、提升供应效率，利用特许经营权、购买服务、股权合作的形式，与社会资本之间形成的利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系。[2]PPP模式一般是由社会资本负责策划、建造、经营、维护基础设施，以使用者付费以及必需的政府付费的形式，获取相应的投资回报；政府部门则对基础设施、公共服务的价格以及质量监督负责，以此保障公共利益最大化。
不同的国家或是国际组织对PPP模式有着不同的分类方式，大致上可以分为三大类：外包类、私有化类和特许经营类。外包类运作模式有MC(Management Contract，管理合同)、O&M(Operations & Maintenance，委托经营)、BT(Building-Transfer，建设-移交)；特许经营类运作模式有BOT(Build-Operate-Transfer，建设-运营-转让)、TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-移交)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-经营-转让)、ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-运营-移交)私有化类运作模式包含BOO(Build-Own-Operate，建设-拥有-经营)、BBO(Buy-Build-Operate，购买-建设-经营)[3]。
2.2 PPP模式历史运用领域及成败
北京地铁四号线作为中国城市轨道交通产业的第一个正式批准实施和引进PPP模式运作的特许经营项目，成功地利用该模式进行融资，有效减缓了北京市政府当时面临的财政压力。
台湾高铁BOT项目是亚洲地区在大型交通基础设施领域有关PPP模式实践运用的一个重要案例，它的预计运营期限是35年(1998年至2032年)，但是在其投入运营的第8年，就因欠下巨额债务，不得不宣布破产[4]。
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
1996年，福建省泉州市刺桐大桥选用PPP模式建造，后因法律、契约层面上的弊端，导致刺桐大桥BOT的合同协议内容很是笼统、单一，双方的责任归属、权利和风险承担都没有划分清楚，致使政府与社会资本之间发生利益冲突，最后导致社会资本的一方--名流公司很难将投资收回。
青岛威立雅污水处理项目，青岛政府在签订合同之后又单方面提出要求与私营部门重新协商，其目的是为了降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目，政府废除了最初制定的管理办法，致使施行机构拖欠合作公司污水处理费，使项目以失败告终。究其原因都是由于政府不遵守信用、违背诺言而导致投资方利益受损，项目最终失败[5]。
3 PPP模式在淮安市运用的状况及取得的成效
推广运用PPP模式，是转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐性壁垒、提升公共服务水平的一次体制机制变革，规范的PPP模式能够充分发挥市场机制的优势，将政府的发展规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，有利于理清政府与市场边界，政府更好地履行公共职能[6]。自2015年以来，在淮安市委、市政府的统一带领下，淮安市财政厅落实相关安排，采取有效措施，积极推进PPP模式的推广使用工作，指导社会资本参与到公益和准公益类公共事业的建设中去，积极创建多元化、可持续发展的资本保障机制。
3.1 PPP模式在淮安市运用的状况
3.1.1 建立初步的市级及县区PPP专门机构
2015年10月，淮安市政府和社会资本合作中心正式获批成立，它主要负责对PPP融资项目的政策研究、咨询、培训、信息统计和项目招募等工作。淮安市主要领导挂帅，直属业务部门负责人为成员单位，该机构位于淮安市财政局，主要掌管PPP融资项目的推广、项目培训宣传以及创建PPP融资项目咨询专家数据库的工作。草拟淮安市政府和社会资本合作的实行建议，规范地方公私合营项目操作流程。一部分县区参照市级组织框架，创设了PPP工作领导小组和PPP工作试点中心。
3.1.2 开展培训宣传，加强能力建设
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