地方政府债务对地方经济与社会发展影响分析
目 录
1 引言 1
2 地方政府债务的概述 1
2．1 地方政府债务的含义 1
2 . 2 地方政府债务的分类 2
3 我国地方政府债务的现状及特点 4
3．1 地方政府债务的现状 4
3．2 地方政府债务的特点 6
4 地方政府债务对地方经济的影响 9
4．1 地方政府债务资金投入加快了地区整体的发展 9
4．2 逾期债务推高了地方政府债务风险 10
4．3 大规模地方政府债务影响地区稳定 10
5 地方政府债务对社会发展的影响 11
5．1 绑架财政货币政策 11
5．2 挤占企业投资和社会消费 11
5．3 严重影响后续投资增速 11
5．4 阻碍经济结构调整 11
结 论 13
致 谢 14
参 考 文 献 15
1 引言
目前我国地方政府债务的总体规模已经相当庞大,风险在局部范围内已经凸显,而且潜在的风险也很大,这就严重制约了我国地方经济的运行和发展,甚至有可能会威胁到我国的经济安全以及社会的稳定。据国家审计署统计，截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98129.48 亿元，负有担保责任的债务2600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元。省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.3 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
6%和26.59%，可见地方政府负有偿还责任的债务总量大增长快，如果不及时地加以控制和防范，不仅会影响我国宏观经济的稳定发展和平稳运行，而且会对政府的一些职能产生一定程度上的破坏，地方政府债务的风险将会进一步加大。为了提高地方政府防范以及化解债务风险的能力，保持宏观经济平稳健康的发展，基于当前环境下对地方政府债务的主要形式及治理对策是值得我们研究和探讨的重要话题。
2 地方政府债务的概述
地方政府债务一直受到多方的关注，面对规模越来越巨大的地方政府债务，中央政府也一直在强调要提高地方政府防范债务风险的能力，确保经济的平稳有效运行。
2．1 地方政府债务的含义
地方政府债务是指地方政府作为债务人向有关债权人承担的资金偿付义务，包括直接的借入资金、拖欠形成的直接债务和提供相应的债务担保、回购等信用支持而形成的担保债务。目前,我国地方政府债务主要包括省、市、县 、乡(镇) 四级政府负债[2]。地方政府债务的统计,国际上一般采用经济学家Hana提出的财政风险矩阵法。这种方法将政府债务按不同标准划分为两种类型:一是显性债务和隐性债务,二是直接债务和或有债务[3]。显性债务是指由特定法律或合同确认的政府债务,在这些合同到期时,政府必须履行合同,比如说偿还主权借款以及政府担保的违约债务等;隐性债务是指由于产生债务的原因暂时难以解决,变成非直接、非公开形式的债务,如公共投资项目的未来支出需求、对非担保的下级政府债务或其他义务违约的清偿等。
显性债务和隐形债务这两种债务又可以进一步划分为直接债务和或有债务。对负有债务的一方来说,直接债务就属于无论在什么样的情况下一定都会发生、是不可以推卸的债务;或有债务则是在一些情况下可能会发生、也可能不会发生,可能会发生很多、也可能只会发生很少的债务。而对于或有债务来说，债务中有相当大的一部分是属于隐性债务。
2 . 2 地方政府债务的分类
地方政府债务根据不同的划分方法可以进行不同的分类，目前主要有两种划分方法，分别是根据地方政府债务的法律责任主体和根据其表现形式进行划分。
2.2.1根据法律责任主体来进行划分
地方政府的债务根据其法律责任主体进行划分，可以分为政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他债务。
政府负有偿还责任的债务由地方政府或者地方政府部门及其机构举借,偿还的时候以财政收入做主要资金来源。这些债务毫无疑问是必须由地方政府来进行偿还的。
政府负有担保责任的债务的债务人不是地方政府及其部门和机构,而是一些由地方政府提供直接或间接担保的企业。债务人出现困难时,资金也不是由地方政府的财政收入偿还,但是地方政府要承担连带责任。比如地方融资平台向银行所借的债务,地方政府只是起到担保作用,但是融资平台债务最后的清偿责任还是落实到地方政府。也就是说,虽然政府负有担保责任的债务的借债主体不是政府本身,但是当担保对象出现债务危机时,最后的清偿人还是地方政府。
政府可能承担一定救助责任的债务的债务人是和政府相关的企事业单位,这些单位自行举债用于公益性的建设项目,然后以这些项目的收入来偿还债务。其中地方政府既不是债务人,也不提供担保,所以在法律上不负有任何责任。但是当这些企事业单位发生债务危机的时候,地方政府还是 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
要给予一定数额的救助。
2.2.2 根据表现形式进行划分
从法律责任和道义责任的角度来考虑,可以将地方政府债务分为显性负债和隐性负债。同时,结合地方政府债务的责任确定性和不确定性,又可以把它分成直接负债和间接负债。把这两个角度联合起来,政府债务就分成了四类：
表1 地方政府债务的分类
债务 直接债务 或有债务
显性债务 1.化解地方金融风险专项借款 2.国债转贷资金、上级财政周转金、农业综合开发贷款等款项 3.向国内金融组织与单位、个人的借款 4.地方财政部门举借的外债 5.各种拖欠款（工程款、人员工资，出口退税欠款等） 1.政府担保的外国政府、国际金融组织贷款 2.政府担保的国内金融组织借款 3.国有粮食、供销等企业政策性挂账
隐性债务 1.扩大义务教育及发展成人教育的支出 2.未来社会保障计划 3.公共投资项目及改善基础设施建设的未来日常维护成本 1.地方金融机构的债务 2．地方国有企事业单位的亏损、欠债或损失挂账 3．自然灾害和环境危机债务 4．政府在基础设施市场化筹资中的收益率承诺 5．下级政府的债务
资料来源：根据地方政府债务相关资料整理
直接显性债务是指特定的合同和法律规定的地方政府债务。如国债转贷、国外债务、地方政府为解决地方金融风险取得的专项借款等等。
3.1.1债务规模增长迅速
截止于2012年底，全国36个地方政府本级政府性债务余额高达38 475.81亿元（其中政府负有偿还责任的债务和负有担保责任的债务这两项总额就达到27516.12亿元，占总债务余额的71%，其他相关债务10 959.69亿元，约占29%），比前年提高近13个百分点（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元）。从债务形成年度单方面看，2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%，可见2011年到2012年地方政府举债金额完全没有下降的趋势，反而越发的强劲。
1 引言 1
2 地方政府债务的概述 1
2．1 地方政府债务的含义 1
2 . 2 地方政府债务的分类 2
3 我国地方政府债务的现状及特点 4
3．1 地方政府债务的现状 4
3．2 地方政府债务的特点 6
4 地方政府债务对地方经济的影响 9
4．1 地方政府债务资金投入加快了地区整体的发展 9
4．2 逾期债务推高了地方政府债务风险 10
4．3 大规模地方政府债务影响地区稳定 10
5 地方政府债务对社会发展的影响 11
5．1 绑架财政货币政策 11
5．2 挤占企业投资和社会消费 11
5．3 严重影响后续投资增速 11
5．4 阻碍经济结构调整 11
结 论 13
致 谢 14
参 考 文 献 15
1 引言
目前我国地方政府债务的总体规模已经相当庞大,风险在局部范围内已经凸显,而且潜在的风险也很大,这就严重制约了我国地方经济的运行和发展,甚至有可能会威胁到我国的经济安全以及社会的稳定。据国家审计署统计，截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98129.48 亿元，负有担保责任的债务2600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元。省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.3 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
6%和26.59%，可见地方政府负有偿还责任的债务总量大增长快，如果不及时地加以控制和防范，不仅会影响我国宏观经济的稳定发展和平稳运行，而且会对政府的一些职能产生一定程度上的破坏，地方政府债务的风险将会进一步加大。为了提高地方政府防范以及化解债务风险的能力，保持宏观经济平稳健康的发展，基于当前环境下对地方政府债务的主要形式及治理对策是值得我们研究和探讨的重要话题。
2 地方政府债务的概述
地方政府债务一直受到多方的关注，面对规模越来越巨大的地方政府债务，中央政府也一直在强调要提高地方政府防范债务风险的能力，确保经济的平稳有效运行。
2．1 地方政府债务的含义
地方政府债务是指地方政府作为债务人向有关债权人承担的资金偿付义务，包括直接的借入资金、拖欠形成的直接债务和提供相应的债务担保、回购等信用支持而形成的担保债务。目前,我国地方政府债务主要包括省、市、县 、乡(镇) 四级政府负债[2]。地方政府债务的统计,国际上一般采用经济学家Hana提出的财政风险矩阵法。这种方法将政府债务按不同标准划分为两种类型:一是显性债务和隐性债务,二是直接债务和或有债务[3]。显性债务是指由特定法律或合同确认的政府债务,在这些合同到期时,政府必须履行合同,比如说偿还主权借款以及政府担保的违约债务等;隐性债务是指由于产生债务的原因暂时难以解决,变成非直接、非公开形式的债务,如公共投资项目的未来支出需求、对非担保的下级政府债务或其他义务违约的清偿等。
显性债务和隐形债务这两种债务又可以进一步划分为直接债务和或有债务。对负有债务的一方来说,直接债务就属于无论在什么样的情况下一定都会发生、是不可以推卸的债务;或有债务则是在一些情况下可能会发生、也可能不会发生,可能会发生很多、也可能只会发生很少的债务。而对于或有债务来说，债务中有相当大的一部分是属于隐性债务。
2 . 2 地方政府债务的分类
地方政府债务根据不同的划分方法可以进行不同的分类，目前主要有两种划分方法，分别是根据地方政府债务的法律责任主体和根据其表现形式进行划分。
2.2.1根据法律责任主体来进行划分
地方政府的债务根据其法律责任主体进行划分，可以分为政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他债务。
政府负有偿还责任的债务由地方政府或者地方政府部门及其机构举借,偿还的时候以财政收入做主要资金来源。这些债务毫无疑问是必须由地方政府来进行偿还的。
政府负有担保责任的债务的债务人不是地方政府及其部门和机构,而是一些由地方政府提供直接或间接担保的企业。债务人出现困难时,资金也不是由地方政府的财政收入偿还,但是地方政府要承担连带责任。比如地方融资平台向银行所借的债务,地方政府只是起到担保作用,但是融资平台债务最后的清偿责任还是落实到地方政府。也就是说,虽然政府负有担保责任的债务的借债主体不是政府本身,但是当担保对象出现债务危机时,最后的清偿人还是地方政府。
政府可能承担一定救助责任的债务的债务人是和政府相关的企事业单位,这些单位自行举债用于公益性的建设项目,然后以这些项目的收入来偿还债务。其中地方政府既不是债务人,也不提供担保,所以在法律上不负有任何责任。但是当这些企事业单位发生债务危机的时候,地方政府还是 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^3^5`1^9`1^6^0`7^2#
要给予一定数额的救助。
2.2.2 根据表现形式进行划分
从法律责任和道义责任的角度来考虑,可以将地方政府债务分为显性负债和隐性负债。同时,结合地方政府债务的责任确定性和不确定性,又可以把它分成直接负债和间接负债。把这两个角度联合起来,政府债务就分成了四类：
表1 地方政府债务的分类
债务 直接债务 或有债务
显性债务 1.化解地方金融风险专项借款 2.国债转贷资金、上级财政周转金、农业综合开发贷款等款项 3.向国内金融组织与单位、个人的借款 4.地方财政部门举借的外债 5.各种拖欠款（工程款、人员工资，出口退税欠款等） 1.政府担保的外国政府、国际金融组织贷款 2.政府担保的国内金融组织借款 3.国有粮食、供销等企业政策性挂账
隐性债务 1.扩大义务教育及发展成人教育的支出 2.未来社会保障计划 3.公共投资项目及改善基础设施建设的未来日常维护成本 1.地方金融机构的债务 2．地方国有企事业单位的亏损、欠债或损失挂账 3．自然灾害和环境危机债务 4．政府在基础设施市场化筹资中的收益率承诺 5．下级政府的债务
资料来源：根据地方政府债务相关资料整理
直接显性债务是指特定的合同和法律规定的地方政府债务。如国债转贷、国外债务、地方政府为解决地方金融风险取得的专项借款等等。
3.1.1债务规模增长迅速
截止于2012年底，全国36个地方政府本级政府性债务余额高达38 475.81亿元（其中政府负有偿还责任的债务和负有担保责任的债务这两项总额就达到27516.12亿元，占总债务余额的71%，其他相关债务10 959.69亿元，约占29%），比前年提高近13个百分点（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元）。从债务形成年度单方面看，2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%，可见2011年到2012年地方政府举债金额完全没有下降的趋势，反而越发的强劲。
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