地方政府融资风险防控研究(附件)
摘 要地方政府债务问题是关系国家长治久安的重大问题，对地方政府债务风险 的管控关系到财政安全与社会经济的可持续发展，而对地方政府债务管理制度的建设完善则涉及到处理政府与市场关系、处理中央与地方关系，涉及到深化预算改革、推进投融资体制改革等多个关键领域的改革方向与进程。本文以地方政府债务风险为切入点，结合地方政府债务风险实际情况的分析，以债务风险管控机制为主体对地方政府债务管理展开探讨。本文主要通过某地方政府的融资案例进行分析，并结合文献法和归纳总结法、实例调研法和案例法，研究地方政府融资风险如何化解及防控，最终得出通过把地方政府存量项目改造成PPP模式为主要方式，实现融资风险的化解以及后续风险的防范，为地方政府融资风险的管控提出了合理化建议，以期促地方政府融资的健康发展。
目 录
一、绪论 1
（一）研究背景 1
（二）研究意义 1
(三）研究现状 1
二、地方政府融资概述 4
（一）地方政府与地方政府融资 4
（二）当今形势下的地方政府融资 4
三、地方政府融资风险识别与分析 5
（一）地方政府融资风险诊断与识别 5
（二）地方政府融资风险导致的原因分析 5
四、地方政府融资案例风险防控分析 7
（一）案例概况 7
（二）案例项目利润空间分析 7
（三）案例项目地方债务化解的分析 9
（四）案例项目后续风险分析 9
五、地方政府融资风险防控对策 11
（一）利用PPP模式化解风险 11
（二）利用政府资产证券化模式化解风险 12
（三）中央四大国有资产管理参与化解风险的策略 12
（四）成立地方资产管理公司专门用以防控风险 13
结 论 14
参考文献 15
致谢 17
一、绪论
（一）研究背景
地方政府融资是我国自20世纪90年代初以来，由于财政税收体制和和政府融资体制与中国城镇化发展不匹配的情况下，政府成立平台为基础设施和公共服务建设提供融资支持，由财政拨款或注入国有土地等资产，或对
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其控股的方式，具有独立企业法人资格，具有明显公共产品特性的基础设施建设、城镇公共事业建设，是政府基本的经济职能。在中国，地方政府融资则是受政府委托承担这一经济职能的重要载体。在2008年以前，地方政府融资数量增长缓慢，且类型和功能相对单一。但自国际金融危机之后，在“四万亿计划”的刺激和城镇化快速发展的双重背景下，地方政府融资数量与负债规模均呈现爆发式增长。尽管地方政府融资在稳定经济增长和城镇化建设等方面发挥了重要作用，但由于其自身体制机制的缺陷再加上在运营过程中的一系列问题，地方政府性债务不断累积，并在经济放缓、地方财政收入降低、经济结构优化、增长动力转换和发展质量升级等新常态背景下，地方政府融资本身的风险以及拖累的政府性风险，逐渐成为经济可持续发展的负担，并且伴随着国家在诸多社会经济领域的改革不断推进，地方政府融资风险化解也迫在眉睫。
（二）研究意义
理论意义：本文不但是对地方政府融资风险管理的研究，更是以风险化解的具体路径和策略模式为导向和目的，试图探究出适合各层级、各行业、各类型的地方政府融资风险化解方式，这不仅有利于完善现有的研究成果，也为后续研究提供相应的可参考的资料。
实践意义：本论文所探究的地方政府融资风险化解路径，对于政府化解地方风险，或者是化解国债和金融风险,最大限度地保护国家资产，防范系统性风险，为我国社会经济、金融安全和稳定提供一个可供参考的长效机制都有重要意义。
(三）研究现状
地方政府融资风险、地方债务和国家整体金融风险、地方政府融资风险的不足与缺陷，以及自身管理运作不规范、宏观经济状况、风险融资主要方式和渠道单一及金融系统的不完善等许多环节都是相互影响并传导的。
1.地方政府融资风险类型
周宇（2017）[1]在宏观和微观视角下对地方政府融资风险类型及其影响因素做了较为全面的总结和归纳，并将风险水平分为四个层次：国家宏观大环境（比如国家政策、法律、制度等风险）、区域经济环境(区域政策、制度等风险）、地方财政状况（比如财政政策与收支情况、地方政府性债务及其管理风险等）、地方政府经营状况（比如政府支持、治理模式、自身偿债不足风险等）。
李雅静（2017)[2]基于实例调研后认为，地方政府融资风险主要包括风险的偿债风险、隐性的财政风险、法律风险和银行的流动性风险。2016年，中国工商银行经过研究发现，在日益增长的融资风险数量和贷款需求剧增的背景下,商业银行发展、扩大地方政府融资风险的业务，合理增加银行信贷应该会有一份可观的经济收益，且其市场份额也较大，但其做的相关课题研宄结果也同时表明，由于地方政府融资风险因为内外各方面问题，对商业银行而言，还会出现一系列系统性风险、流动性风险和还款风险等。当然也有基于内容的分类，比如把风险类型分为金融类风险、管理类风险、发展类风险和社会类风险。
综合上述各类风险类型，我们可以总结为地方政府融资风险可分为两个大类，系统性风险以及流动性风险，系统性风险包括因经济环境、国家政策、地方治理模式等因素导致产生的各类风险，而流动性风险由于各类财政隐患、偿债困难、循环贷款等原因导致。在本文中，以这两类风险为探讨对象，进行分析研究。
2.地方政府融资风险原因
地方政府融资风险从成立到运营，它的管理问题一直存在。其经营性质不明确,经营资产匮乏（兰虹，2017)[3]。从成立初期，权责主体无法清晰界定，在人、财、物的管理方面因此也会出现一些许多问题。财务不透明，让政府、融资风险、银行都把握不了财务状况，对风险的预测难度就会加大。
王丛（2016）[4]中央与地方财税与事权的不匹配下，同时也不允许地方政府发债，因此在某种程度上来看，利用地方政府融资风险来筹集所需资金则是一种变通。这种打法律“擦边球”的做法本身就为其风险的发生埋下了伏笔。
地方政府通过这些方式融资，虽然对当地经济建设起到了促进效果，但由于自主操作空间较大的原因，监管机制不健全，导致了融资风险隐患的增加。
3.地方政府融资风险管控
王齐岭(2016)[5]经过研究提出了利用组合措施来化解政府融资风险的贷款风险，并分别从银行和政府两个主体提出了具体的化解措施，认为银行应该从加强监管控制信贷、实施资产证券化以及实现银行间的沟通机制三个方面着手；而从政府的角度出发则应该探索、创新项目融资方式，并且在项目选择上应该提高标准，严格审查，选择质优项目予以投资；还要增加财政透明度，建立偿付基金保障机制。寇熙正（2016)[6]还提出可以以银团贷款的合作方式，对融资风险授信。文文（2016)[7]在分析总结了全国各种地方政府融资风险的类型的基础上，从站在银行的立场提出了诸多建议，包括提出银行需要定期整理负债表，并及时清理政府融资风险贷款存量资产；对于增量贷款，银行一定要严格把关，强调政府背景的作用。在项目选择中，还应选择具有良好自我补偿能力和短期信用的贷款项目，严格控制合规风险，提高担保。最后，银行需要加强贷后管理，做好银行与政企之间的关系。
目 录
一、绪论 1
（一）研究背景 1
（二）研究意义 1
(三）研究现状 1
二、地方政府融资概述 4
（一）地方政府与地方政府融资 4
（二）当今形势下的地方政府融资 4
三、地方政府融资风险识别与分析 5
（一）地方政府融资风险诊断与识别 5
（二）地方政府融资风险导致的原因分析 5
四、地方政府融资案例风险防控分析 7
（一）案例概况 7
（二）案例项目利润空间分析 7
（三）案例项目地方债务化解的分析 9
（四）案例项目后续风险分析 9
五、地方政府融资风险防控对策 11
（一）利用PPP模式化解风险 11
（二）利用政府资产证券化模式化解风险 12
（三）中央四大国有资产管理参与化解风险的策略 12
（四）成立地方资产管理公司专门用以防控风险 13
结 论 14
参考文献 15
致谢 17
一、绪论
（一）研究背景
地方政府融资是我国自20世纪90年代初以来，由于财政税收体制和和政府融资体制与中国城镇化发展不匹配的情况下，政府成立平台为基础设施和公共服务建设提供融资支持，由财政拨款或注入国有土地等资产，或对
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072#
其控股的方式，具有独立企业法人资格，具有明显公共产品特性的基础设施建设、城镇公共事业建设，是政府基本的经济职能。在中国，地方政府融资则是受政府委托承担这一经济职能的重要载体。在2008年以前，地方政府融资数量增长缓慢，且类型和功能相对单一。但自国际金融危机之后，在“四万亿计划”的刺激和城镇化快速发展的双重背景下，地方政府融资数量与负债规模均呈现爆发式增长。尽管地方政府融资在稳定经济增长和城镇化建设等方面发挥了重要作用，但由于其自身体制机制的缺陷再加上在运营过程中的一系列问题，地方政府性债务不断累积，并在经济放缓、地方财政收入降低、经济结构优化、增长动力转换和发展质量升级等新常态背景下，地方政府融资本身的风险以及拖累的政府性风险，逐渐成为经济可持续发展的负担，并且伴随着国家在诸多社会经济领域的改革不断推进，地方政府融资风险化解也迫在眉睫。
（二）研究意义
理论意义：本文不但是对地方政府融资风险管理的研究，更是以风险化解的具体路径和策略模式为导向和目的，试图探究出适合各层级、各行业、各类型的地方政府融资风险化解方式，这不仅有利于完善现有的研究成果，也为后续研究提供相应的可参考的资料。
实践意义：本论文所探究的地方政府融资风险化解路径，对于政府化解地方风险，或者是化解国债和金融风险,最大限度地保护国家资产，防范系统性风险，为我国社会经济、金融安全和稳定提供一个可供参考的长效机制都有重要意义。
(三）研究现状
地方政府融资风险、地方债务和国家整体金融风险、地方政府融资风险的不足与缺陷，以及自身管理运作不规范、宏观经济状况、风险融资主要方式和渠道单一及金融系统的不完善等许多环节都是相互影响并传导的。
1.地方政府融资风险类型
周宇（2017）[1]在宏观和微观视角下对地方政府融资风险类型及其影响因素做了较为全面的总结和归纳，并将风险水平分为四个层次：国家宏观大环境（比如国家政策、法律、制度等风险）、区域经济环境(区域政策、制度等风险）、地方财政状况（比如财政政策与收支情况、地方政府性债务及其管理风险等）、地方政府经营状况（比如政府支持、治理模式、自身偿债不足风险等）。
李雅静（2017)[2]基于实例调研后认为，地方政府融资风险主要包括风险的偿债风险、隐性的财政风险、法律风险和银行的流动性风险。2016年，中国工商银行经过研究发现，在日益增长的融资风险数量和贷款需求剧增的背景下,商业银行发展、扩大地方政府融资风险的业务，合理增加银行信贷应该会有一份可观的经济收益，且其市场份额也较大，但其做的相关课题研宄结果也同时表明，由于地方政府融资风险因为内外各方面问题，对商业银行而言，还会出现一系列系统性风险、流动性风险和还款风险等。当然也有基于内容的分类，比如把风险类型分为金融类风险、管理类风险、发展类风险和社会类风险。
综合上述各类风险类型，我们可以总结为地方政府融资风险可分为两个大类，系统性风险以及流动性风险，系统性风险包括因经济环境、国家政策、地方治理模式等因素导致产生的各类风险，而流动性风险由于各类财政隐患、偿债困难、循环贷款等原因导致。在本文中，以这两类风险为探讨对象，进行分析研究。
2.地方政府融资风险原因
地方政府融资风险从成立到运营，它的管理问题一直存在。其经营性质不明确,经营资产匮乏（兰虹，2017)[3]。从成立初期，权责主体无法清晰界定，在人、财、物的管理方面因此也会出现一些许多问题。财务不透明，让政府、融资风险、银行都把握不了财务状况，对风险的预测难度就会加大。
王丛（2016）[4]中央与地方财税与事权的不匹配下，同时也不允许地方政府发债，因此在某种程度上来看，利用地方政府融资风险来筹集所需资金则是一种变通。这种打法律“擦边球”的做法本身就为其风险的发生埋下了伏笔。
地方政府通过这些方式融资，虽然对当地经济建设起到了促进效果，但由于自主操作空间较大的原因，监管机制不健全，导致了融资风险隐患的增加。
3.地方政府融资风险管控
王齐岭(2016)[5]经过研究提出了利用组合措施来化解政府融资风险的贷款风险，并分别从银行和政府两个主体提出了具体的化解措施，认为银行应该从加强监管控制信贷、实施资产证券化以及实现银行间的沟通机制三个方面着手；而从政府的角度出发则应该探索、创新项目融资方式，并且在项目选择上应该提高标准，严格审查，选择质优项目予以投资；还要增加财政透明度，建立偿付基金保障机制。寇熙正（2016)[6]还提出可以以银团贷款的合作方式，对融资风险授信。文文（2016)[7]在分析总结了全国各种地方政府融资风险的类型的基础上，从站在银行的立场提出了诸多建议，包括提出银行需要定期整理负债表，并及时清理政府融资风险贷款存量资产；对于增量贷款，银行一定要严格把关，强调政府背景的作用。在项目选择中，还应选择具有良好自我补偿能力和短期信用的贷款项目，严格控制合规风险，提高担保。最后，银行需要加强贷后管理，做好银行与政企之间的关系。
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