地方政府债务管理制度的演进及改革
目 录
1 引言 1
2 地方政府债务涵义及现状 1
2.1 地方政府债务涵义 1
2.2 地方政府债务现状 2
3 地方政府债务存在的问题 5
3.1 地方政府债务规模庞大 5
3.2 地方政府举债主体混乱 5
3.3 地方政府债务资金使用不合理 6
4 地方政府债务管理制度演进 7
4.1 改革开放至国发办63号文 7
4.2 国发办63号文至分税制前 7
4.3 分税制后至金融危机前 7
4.4 金融危机至今 7
5 地方政府债务管理制度存在的问题 8
5.1 偿债管理机制欠缺 8
5.2 债务监管主体不明确 8
5.3 债务监管手段单一 8
5.4 偿债准备金及紧急预备方案的缺失 9
6 地方政府债务管理制度的改革 9
6.1 设立全国性的债务监管部门 9
6.2 实时跟进监管的制度 9
6.3 完善政府信息公开制度 10
6.4 建立偿债准备金制度 10
7 对我国地方政府债务管理提出的建议 11
7.1 完善落实终身追责制 11
7.2 建立严格的债务申请审核制度 11
7.3 相关法律法规的制定和完善 11
结 论 13
致 谢 14
参 考 文 献 15
1 引言
当政府遇到财政问题，或者是重大的政治军事危机时，政府为了走出困境，往往会以各种形式向个人或 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥3^5`1^9`1^6^0`7^2$
组织借贷以期望得到庞大的资金，在经济上得到巨大的助力，用经济的手段化解危机。政府这种化解危机的手段有着悠久的历史，并且在不断的变化中逐渐演变成为政府债券。美国作为世界上第一个发行政府债券的国家，它不仅通过这种经济手段缓解了本国经济上的压力，还极大地推动了本国经济的发展。
如今，几乎所有国家都将公债作为政府筹集财政资金的主要方式和发展经济的重要杠杆。2014年《预算法》的出台，地方的发展需要资金，但又不可以通过自行发行债券获取大量资金，只能通过其他渠道筹措资金。由于地方政府在发展过程中得到中央的财政支持较为有限，而地方各方面的发展又离不开政府在经济上的支持，所以我国地方政府在推动中国特色社会主义现代化建设的过程中，不断的借贷，加之现阶段我国相关法律法规建设并不完善，导致了地方政府在借贷的过程中没有详细的规划甚至盲目借贷的现象也非常普遍并且金额巨大，进而使得政府债务的规模进一步扩大。这种盲目借贷的不仅为今后的发展埋下隐患，甚至导致区域发展失衡。债务的管理制度也出现了问题，急需解决，做到地方经济的正常发展，合理的举债，有效的控制债务风险。
2 地方政府债务涵义及现状
2．1 地方政府债务涵义
地方政府债务是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。即地方政府以融资举债等方式获得巨大资金。而这些途径大多是以政府的信誉为担保，部分地方政府会以政府官方财产为抵押，以财政收入为偿还手段。地方政府融资举债的目标大多是地方的组织或个人，这些融资举债而获得的资金将会平衡地方政府的财政，并会被列入政府的财政预算，由地方政府统一安排调度以便支持当地经济的发展。
当前我国正处在不断深入改革开放的关键时刻，社会经济体制经济结构正在不断调整转型，并且，由我国的基本国情导致了我国地方政府在财政上并不充裕，地方政府很难从中央获得足够的帮助，也正是这些原因导致了我国部分地方政府为了完成中央的各项经济社会指标，借着当前我国相关法律尚不完善，大规模融资举债。这些地方政府想通过这种途径获得更多的资金以在短期内完成包括医疗、养老、教育等等社会公共服务体系[5]，但由于所需资金庞大，而大多地方政府在这一过程中没有统一的规划，或规划没有延续性使得借贷而来的资金被大量浪费，于是地方政府继续借贷，形成一个恶性循环，政府债务金额逐年扩大。
2013年12月10日，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》这一文件的印发标志着关于政府公职人员绩效考评制度的一次重大改革。这一文件中明确表明，地方政府违反法律法规的债务情况将直接影响地方官员的绩效考评。同时，终生追责制的不断推进，即使债务主要负责人已经离任或调离岗位，也将被追究其法律责任。
此前，各地政府为了进行基础设施建设，都曾经或多或少的发行过债券。而且这些债务在发行过程中，部分地方政府甚至以援建国家的名义，强行将债权分摊至地方各个单位，强买强卖，引起地方强烈不满[7]。虽然在1993年国务院明令禁止了这一行为，但是效果不佳。此后为根治这一问题，中央进一步颁布了《中华人民共和国预算法》，在此法第28条中，正式明确 “除经由中央国务院批准，地方政府不得擅自发行债券”。
2．2 地方政府债务现状
2.2.1 地方政府债务规模
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥3^5`1^9`1^6^0`7^2$
/> 2013年6月中央发布的《全国地方政府性债务审计结果》是中央政府专门针对地方政府债务问题，由审计署专门调查研究所发布的专项研究报告。在这一文件中，我们可以清晰的了解到我国地方政府债务数目庞大，以及在地方政府债务管理方面所面临的严峻挑战。审计署的审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元。负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元（详见表1）。其中地方截至2013年6月底省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元（详见表2）。[4]
2.2.2 地方政府债务主体
地方政府债务不仅仅只是由地方政府部门直接借贷而形成的债务，它还包括了一些政府下属单位所欠的款项。总体来说，地方政府债务主体大致可分为三类：金融投资公司，政府部门和机构，地方政府经费补助的企事业单位[9]。其中由政府牵头的金融投资公司举债金额最大，截至2013年6月底已达到40755.54亿元；其次是地方政府部门和机构，总额达30913.38亿元；最后是由地方政府经费补助的企事业单位，其举债金额也达到了17761.87亿元。[4]（详见表3）
表1 全国政府性债务规模情况表
单位：亿元
年度 政府 层级 政府负有偿还责任的 债务（政府债务，下同） 政府或有债务
政府负有担保 责任的债务 政府可能承担一定 救助责任的债务
2012年底 中央 94376.72 2835.71 21621.16
地方 96281.87 24871.29 37705.16
5．2 债务监管主体不明确
我国在对地方政府债务管理方面所存在的问题当中其中最为突出的一个问题即债务监管主体不明。各个监管部门的设立原本的想法是依靠各不同的监管部门可以从不同的角度，不同的立场对地方政府债务全方位的监管。但各个部门均有监管的权利，就是各监管部门都没有权利。这导致了权利的分割、争夺以及责任的推诿。中央应该设立一个专门监管地方政府债务的机构，并且现有的各个监管部门均受其管理，对其负责。同时，该机构不仅要监管财务上是否存在漏洞，还应该在源头，在地方政府举债决策的过程中就发挥其职能，对地方政府举债规划进行审议，通过方能实施。
1 引言 1
2 地方政府债务涵义及现状 1
2.1 地方政府债务涵义 1
2.2 地方政府债务现状 2
3 地方政府债务存在的问题 5
3.1 地方政府债务规模庞大 5
3.2 地方政府举债主体混乱 5
3.3 地方政府债务资金使用不合理 6
4 地方政府债务管理制度演进 7
4.1 改革开放至国发办63号文 7
4.2 国发办63号文至分税制前 7
4.3 分税制后至金融危机前 7
4.4 金融危机至今 7
5 地方政府债务管理制度存在的问题 8
5.1 偿债管理机制欠缺 8
5.2 债务监管主体不明确 8
5.3 债务监管手段单一 8
5.4 偿债准备金及紧急预备方案的缺失 9
6 地方政府债务管理制度的改革 9
6.1 设立全国性的债务监管部门 9
6.2 实时跟进监管的制度 9
6.3 完善政府信息公开制度 10
6.4 建立偿债准备金制度 10
7 对我国地方政府债务管理提出的建议 11
7.1 完善落实终身追责制 11
7.2 建立严格的债务申请审核制度 11
7.3 相关法律法规的制定和完善 11
结 论 13
致 谢 14
参 考 文 献 15
1 引言
当政府遇到财政问题，或者是重大的政治军事危机时，政府为了走出困境，往往会以各种形式向个人或 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥3^5`1^9`1^6^0`7^2$
组织借贷以期望得到庞大的资金，在经济上得到巨大的助力，用经济的手段化解危机。政府这种化解危机的手段有着悠久的历史，并且在不断的变化中逐渐演变成为政府债券。美国作为世界上第一个发行政府债券的国家，它不仅通过这种经济手段缓解了本国经济上的压力，还极大地推动了本国经济的发展。
如今，几乎所有国家都将公债作为政府筹集财政资金的主要方式和发展经济的重要杠杆。2014年《预算法》的出台，地方的发展需要资金，但又不可以通过自行发行债券获取大量资金，只能通过其他渠道筹措资金。由于地方政府在发展过程中得到中央的财政支持较为有限，而地方各方面的发展又离不开政府在经济上的支持，所以我国地方政府在推动中国特色社会主义现代化建设的过程中，不断的借贷，加之现阶段我国相关法律法规建设并不完善，导致了地方政府在借贷的过程中没有详细的规划甚至盲目借贷的现象也非常普遍并且金额巨大，进而使得政府债务的规模进一步扩大。这种盲目借贷的不仅为今后的发展埋下隐患，甚至导致区域发展失衡。债务的管理制度也出现了问题，急需解决，做到地方经济的正常发展，合理的举债，有效的控制债务风险。
2 地方政府债务涵义及现状
2．1 地方政府债务涵义
地方政府债务是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。即地方政府以融资举债等方式获得巨大资金。而这些途径大多是以政府的信誉为担保，部分地方政府会以政府官方财产为抵押，以财政收入为偿还手段。地方政府融资举债的目标大多是地方的组织或个人，这些融资举债而获得的资金将会平衡地方政府的财政，并会被列入政府的财政预算，由地方政府统一安排调度以便支持当地经济的发展。
当前我国正处在不断深入改革开放的关键时刻，社会经济体制经济结构正在不断调整转型，并且，由我国的基本国情导致了我国地方政府在财政上并不充裕，地方政府很难从中央获得足够的帮助，也正是这些原因导致了我国部分地方政府为了完成中央的各项经济社会指标，借着当前我国相关法律尚不完善，大规模融资举债。这些地方政府想通过这种途径获得更多的资金以在短期内完成包括医疗、养老、教育等等社会公共服务体系[5]，但由于所需资金庞大，而大多地方政府在这一过程中没有统一的规划，或规划没有延续性使得借贷而来的资金被大量浪费，于是地方政府继续借贷，形成一个恶性循环，政府债务金额逐年扩大。
2013年12月10日，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》这一文件的印发标志着关于政府公职人员绩效考评制度的一次重大改革。这一文件中明确表明，地方政府违反法律法规的债务情况将直接影响地方官员的绩效考评。同时，终生追责制的不断推进，即使债务主要负责人已经离任或调离岗位，也将被追究其法律责任。
此前，各地政府为了进行基础设施建设，都曾经或多或少的发行过债券。而且这些债务在发行过程中，部分地方政府甚至以援建国家的名义，强行将债权分摊至地方各个单位，强买强卖，引起地方强烈不满[7]。虽然在1993年国务院明令禁止了这一行为，但是效果不佳。此后为根治这一问题，中央进一步颁布了《中华人民共和国预算法》，在此法第28条中，正式明确 “除经由中央国务院批准，地方政府不得擅自发行债券”。
2．2 地方政府债务现状
2.2.1 地方政府债务规模
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/> 2013年6月中央发布的《全国地方政府性债务审计结果》是中央政府专门针对地方政府债务问题，由审计署专门调查研究所发布的专项研究报告。在这一文件中，我们可以清晰的了解到我国地方政府债务数目庞大，以及在地方政府债务管理方面所面临的严峻挑战。审计署的审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元。负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元（详见表1）。其中地方截至2013年6月底省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元（详见表2）。[4]
2.2.2 地方政府债务主体
地方政府债务不仅仅只是由地方政府部门直接借贷而形成的债务，它还包括了一些政府下属单位所欠的款项。总体来说，地方政府债务主体大致可分为三类：金融投资公司，政府部门和机构，地方政府经费补助的企事业单位[9]。其中由政府牵头的金融投资公司举债金额最大，截至2013年6月底已达到40755.54亿元；其次是地方政府部门和机构，总额达30913.38亿元；最后是由地方政府经费补助的企事业单位，其举债金额也达到了17761.87亿元。[4]（详见表3）
表1 全国政府性债务规模情况表
单位：亿元
年度 政府 层级 政府负有偿还责任的 债务（政府债务，下同） 政府或有债务
政府负有担保 责任的债务 政府可能承担一定 救助责任的债务
2012年底 中央 94376.72 2835.71 21621.16
地方 96281.87 24871.29 37705.16
5．2 债务监管主体不明确
我国在对地方政府债务管理方面所存在的问题当中其中最为突出的一个问题即债务监管主体不明。各个监管部门的设立原本的想法是依靠各不同的监管部门可以从不同的角度，不同的立场对地方政府债务全方位的监管。但各个部门均有监管的权利，就是各监管部门都没有权利。这导致了权利的分割、争夺以及责任的推诿。中央应该设立一个专门监管地方政府债务的机构，并且现有的各个监管部门均受其管理，对其负责。同时，该机构不仅要监管财务上是否存在漏洞，还应该在源头，在地方政府举债决策的过程中就发挥其职能，对地方政府举债规划进行审议，通过方能实施。
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