土地征收补偿政策变迁的成本分析(附件)
随着城市化的不断发展，地方政府积极参与对集体土地的征收利用，征收补偿成为政府需要把控的主要难题，不恰当的补偿方案将严重影响社会的稳定发展。长期以来，国家一直致力于补偿政策的完善，保障被征地者在征地过程中的合法权益。过去的主要改革方面在于提高补偿标准，规范补偿流程，这极大的缓解了征地双方之间的矛盾。本文将通过成本分析法讨论过去的征地改革是否成功降低征地成本，提高征地效率，以及对征地补偿政策提供一些建议。
目录
摘要 3
关键词 3
Abstract 3
Key words 3
一、引言 3
（一）选题意义 3
（二）文献综述 3
二、土地征收补偿政策的基本理论与原则 5
（一）基本理论 5
（二）补偿原则 5
三、土地征收补偿政策运行成本的构成分析 6
（一）直接成本 6
（二）间接成本 6
四、征地补偿政策变迁成本分析的实证研究（以南京市为例） 7
（一）我国征地补偿制度的演变 8
（二）南京市近年来征地政策的调整 8
（三）南京市土地征收补偿政策实施情况调查 8
（四）调研数据成本比较 10
（五）土地征收补偿政策变迁的政府成本比较 11
（六）结论 11
五、政策建议 12
（一）继续规范征地补偿标准与流程 12
（二）权利救济与生存问题 12
（三）以社会总成本最小化为导向，全面分析征收过程中的各项成本 12
致谢 12
参考文献 13
土地征收补偿政策变迁的成本分析——以南京市为例
引言
引言
（一）选题意义
土地征收是国家为了公共性的目的，以补偿为条件，强制取得目标主体土地所有权的行为。征地补偿制度的改进是土地征收工作的关键，征地补偿费过低会导致被征地农民群体性受损，农民如果因此产生激烈反应，则不仅会造成地区不稳定，还会提高征地成本，包括行政成本、人员成本和补偿成本等；而征地补偿费过高则会直接增加国家的经济负担，还会造 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥351916072￥
成社会经济的严重不协调。因此，寻找均衡的补偿策略，是实现农民与政府和谐共处，合作共赢，促进征地工作高效率低成本进行的关键。运用成本分析法，将不同征地方案下所造成的成本对比分析，寻找相对公正合理的征地补偿方案，从而减少征地补偿不合理导致的征地冲突，降低征地成本。
（二）文献综述
在城镇化和工业化进程中，国家对土地的需求将一直存在，因此土地征收工作具有普遍性，在全球范围内都存在着广泛研究。当前，针对我国这些年来土地征收工作中出现的许多问题，国内学者的相关研究主要集中于以下几个方面：
一种是从补偿标准上提出的质疑，瞿国然就是从我国现行补偿政策的标准上提出了几点缺陷。一是征地补偿的依据不具备科学性，例如补偿政策中的土地补偿费、安置补助费都以被征收土地原用途一定年限的产值给予补偿，其补偿与那些搬进城镇的被征地农民实际生活没有关联，这样的政策设计往往与他们的现实日常生活费用相脱节;二是各地区之间的补偿标准差距太大，政策规定土地补偿费、安置补助费的总和为土地年产值10～30倍不等，在某些情况下，还能在30倍的补偿基础上再增加。尽管我国已全面开始实施统一年产值和区片综合地价，但在不同省份之间、同一省份不同地区之间仍然存在很大区别；三是土地补偿费名不正言不顺，根据我国集体土地“所有权”的特殊性，要求对被征地农民地上所有物给予合理补偿，对被征地者的住房安置、就业问题、养老保障等都进行了妥善处理，在此基础上就不应该再额外支付土地补偿费[1]。
另一种是从补偿程序上提出的问题，李增刚认为，我国现有的土地征收流程和征收补偿标准确定的程序包括三个方面的问题:首先是征收的程序不够规范，许多地区在土地征收行为未完全结束前就已经出现施工情况;其次是征收补偿标准确定的程序不够公正，被征地者缺乏谈判的权利或机会;最后是存在征收补偿的个体差异，征收者为了完成征地行为会向部分被征地者“随意”许诺补偿标准[2]。
第三种跳出了补偿过程的限制，在征地工作的前提上就提出了质疑。黄冠豪、唐云锋提出：征收工作启动的前提条件过于宽松，缺乏约束，政府实际享有不受限制的征收权。他们认为，土地征收固然不可避免，但应该限制征收权的使用，首先表现在政府行使征收权的目的和前提条件上。各国在土地征收制度上有许多差异，但都存在一个共同点，即限制了公共利益的需要。然而我国在实践中，由于征收决定完全是在政府内部完成的，使得 “公共利益需要”的限制仅存在于法律文本中，存在许多滥用空间[3]。
王琦则从四个特殊的方面提出了问题，第一，征地补偿缺少可供参考的土地权利市场交易价格，集体土地用益物权的市场交易价格不能真实反映权交易权利的价值；第二，主要采用收益现值计算被征收土地的价格。作为征地的标准，在存在真实与充分的市场交易的情况下，通过交易物的真实市场交易价格可以确定同类交易物采用收益现值法计算价值时的未来收益时间，但在缺少同类交易物的市场交易价格时，收益现值法的收益时间就无法得到确定，这个方法就很难准确实施；第三，给予被征地农民的补偿，是一个不确定的补偿。例如土地补偿费的补偿对象往往是身为集体土地所有权人的集体经济组织，它是村民自治组织，组织形式、管理属性等都缺乏明确的法律规定，因此在集体经济组织内部，对于土地补偿费的分配会产生各种争议，引发上访等问题；第四，同地不同权。例如在征地补偿政策具体实施的过程中，地方政府会根据被征用土地的用途设定不同的补偿标准[4]。
相比国外，早在19世纪就已经提出征收补偿制度，发展至今已经相对完善，他们发现许多我们没有关注到的问题。例如，美国的土地征收补偿政策除了会对被征地者予以补偿外,还考虑到了被征收土地相邻地的土地权利人将承受的损失,对相邻地权利人也给予一定的补偿[5]。我国在这一方面却提之甚少，从而产生了拆迁过程中权利划分不明显引起纠纷的问题；德国土地征收的补偿方式之一是替代地补偿，即在某种情况下给予被征地者另一块土地予以补偿，而我国法律并不存在这类补偿方式。虽然我国的征地政策规定失地农民可以留有必要耕地或国有土地用来经营或耕作，但这与德国的替代地补偿有很大区别[6]；国外学者Danile在行政程序上提出创新的观点，政府由于没有未来所有者的完备信息，可能高估了土地利用的收益，房地产开发商、公司和其他团体也可能扩大土地项目的预期收益;政府也可能低估了现有土地的价值，使土地财产权未来收益受损，损害补偿的公平。如此情形，即使为了公共利益的政府征收，也会发生于社会不利的转让风险[7]。
目录
摘要 3
关键词 3
Abstract 3
Key words 3
一、引言 3
（一）选题意义 3
（二）文献综述 3
二、土地征收补偿政策的基本理论与原则 5
（一）基本理论 5
（二）补偿原则 5
三、土地征收补偿政策运行成本的构成分析 6
（一）直接成本 6
（二）间接成本 6
四、征地补偿政策变迁成本分析的实证研究（以南京市为例） 7
（一）我国征地补偿制度的演变 8
（二）南京市近年来征地政策的调整 8
（三）南京市土地征收补偿政策实施情况调查 8
（四）调研数据成本比较 10
（五）土地征收补偿政策变迁的政府成本比较 11
（六）结论 11
五、政策建议 12
（一）继续规范征地补偿标准与流程 12
（二）权利救济与生存问题 12
（三）以社会总成本最小化为导向，全面分析征收过程中的各项成本 12
致谢 12
参考文献 13
土地征收补偿政策变迁的成本分析——以南京市为例
引言
引言
（一）选题意义
土地征收是国家为了公共性的目的，以补偿为条件，强制取得目标主体土地所有权的行为。征地补偿制度的改进是土地征收工作的关键，征地补偿费过低会导致被征地农民群体性受损，农民如果因此产生激烈反应，则不仅会造成地区不稳定，还会提高征地成本，包括行政成本、人员成本和补偿成本等；而征地补偿费过高则会直接增加国家的经济负担，还会造 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥351916072￥
成社会经济的严重不协调。因此，寻找均衡的补偿策略，是实现农民与政府和谐共处，合作共赢，促进征地工作高效率低成本进行的关键。运用成本分析法，将不同征地方案下所造成的成本对比分析，寻找相对公正合理的征地补偿方案，从而减少征地补偿不合理导致的征地冲突，降低征地成本。
（二）文献综述
在城镇化和工业化进程中，国家对土地的需求将一直存在，因此土地征收工作具有普遍性，在全球范围内都存在着广泛研究。当前，针对我国这些年来土地征收工作中出现的许多问题，国内学者的相关研究主要集中于以下几个方面：
一种是从补偿标准上提出的质疑，瞿国然就是从我国现行补偿政策的标准上提出了几点缺陷。一是征地补偿的依据不具备科学性，例如补偿政策中的土地补偿费、安置补助费都以被征收土地原用途一定年限的产值给予补偿，其补偿与那些搬进城镇的被征地农民实际生活没有关联，这样的政策设计往往与他们的现实日常生活费用相脱节;二是各地区之间的补偿标准差距太大，政策规定土地补偿费、安置补助费的总和为土地年产值10～30倍不等，在某些情况下，还能在30倍的补偿基础上再增加。尽管我国已全面开始实施统一年产值和区片综合地价，但在不同省份之间、同一省份不同地区之间仍然存在很大区别；三是土地补偿费名不正言不顺，根据我国集体土地“所有权”的特殊性，要求对被征地农民地上所有物给予合理补偿，对被征地者的住房安置、就业问题、养老保障等都进行了妥善处理，在此基础上就不应该再额外支付土地补偿费[1]。
另一种是从补偿程序上提出的问题，李增刚认为，我国现有的土地征收流程和征收补偿标准确定的程序包括三个方面的问题:首先是征收的程序不够规范，许多地区在土地征收行为未完全结束前就已经出现施工情况;其次是征收补偿标准确定的程序不够公正，被征地者缺乏谈判的权利或机会;最后是存在征收补偿的个体差异，征收者为了完成征地行为会向部分被征地者“随意”许诺补偿标准[2]。
第三种跳出了补偿过程的限制，在征地工作的前提上就提出了质疑。黄冠豪、唐云锋提出：征收工作启动的前提条件过于宽松，缺乏约束，政府实际享有不受限制的征收权。他们认为，土地征收固然不可避免，但应该限制征收权的使用，首先表现在政府行使征收权的目的和前提条件上。各国在土地征收制度上有许多差异，但都存在一个共同点，即限制了公共利益的需要。然而我国在实践中，由于征收决定完全是在政府内部完成的，使得 “公共利益需要”的限制仅存在于法律文本中，存在许多滥用空间[3]。
王琦则从四个特殊的方面提出了问题，第一，征地补偿缺少可供参考的土地权利市场交易价格，集体土地用益物权的市场交易价格不能真实反映权交易权利的价值；第二，主要采用收益现值计算被征收土地的价格。作为征地的标准，在存在真实与充分的市场交易的情况下，通过交易物的真实市场交易价格可以确定同类交易物采用收益现值法计算价值时的未来收益时间，但在缺少同类交易物的市场交易价格时，收益现值法的收益时间就无法得到确定，这个方法就很难准确实施；第三，给予被征地农民的补偿，是一个不确定的补偿。例如土地补偿费的补偿对象往往是身为集体土地所有权人的集体经济组织，它是村民自治组织，组织形式、管理属性等都缺乏明确的法律规定，因此在集体经济组织内部，对于土地补偿费的分配会产生各种争议，引发上访等问题；第四，同地不同权。例如在征地补偿政策具体实施的过程中，地方政府会根据被征用土地的用途设定不同的补偿标准[4]。
相比国外，早在19世纪就已经提出征收补偿制度，发展至今已经相对完善，他们发现许多我们没有关注到的问题。例如，美国的土地征收补偿政策除了会对被征地者予以补偿外,还考虑到了被征收土地相邻地的土地权利人将承受的损失,对相邻地权利人也给予一定的补偿[5]。我国在这一方面却提之甚少，从而产生了拆迁过程中权利划分不明显引起纠纷的问题；德国土地征收的补偿方式之一是替代地补偿，即在某种情况下给予被征地者另一块土地予以补偿，而我国法律并不存在这类补偿方式。虽然我国的征地政策规定失地农民可以留有必要耕地或国有土地用来经营或耕作，但这与德国的替代地补偿有很大区别[6]；国外学者Danile在行政程序上提出创新的观点，政府由于没有未来所有者的完备信息，可能高估了土地利用的收益，房地产开发商、公司和其他团体也可能扩大土地项目的预期收益;政府也可能低估了现有土地的价值，使土地财产权未来收益受损，损害补偿的公平。如此情形，即使为了公共利益的政府征收，也会发生于社会不利的转让风险[7]。
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